作者：袁群 刘丹蕊
1995年尼联共(毛)兴起时，美国对其持观望态度。“9·11”事件发生后，美国开始支持并帮助尼泊尔政府打压尼联共(毛)。2008年尼联共(毛)上台后，美国放弃了此前的打压政策，开始与尼联共(毛)进行积极接触，并于2012年9月6日将其从其全球恐怖组织名单中去除。美国对尼联共(毛)政策的转变是尼联共(毛)崛起过程中一个重要事件，其动因是什么?它将带来哪些影响?本文将就这些问题展开分析。
一、尼联共（毛）崛起与美国政策的调整
在尼联共(毛)崛起过程中，美国对其政策调整经历了三个阶段。
(一)尼联共(毛)兴起时美国持观望态度
美国对尼泊尔的重视始于冷战时期。1947年4月27日，美国正式承认了尼泊尔的主权国家地位，1948年2月16日两国建立了外交关系。1951年美国成为第一个对尼泊尔提供援助的西方国家。在二十世纪五、六十年代美国是尼泊尔最大的援助国。到1990年，美国对尼泊尔的援助达到了近4.75亿美元。[1]这一时期美国对尼泊尔援助是服务于其以“遏制战略”为中心的冷战政策的，其战略目标是通过推动尼泊尔的发展来遏制共产主义在尼泊尔内部的兴起和从外部的渗透，维持尼泊尔的力量均势，从而便利于美国对这一地区的控制。
冷战结束后，随着苏联的解体和世界社会主义运动处于低潮，共产主义势力对南亚地区的影响大大减弱，尼泊尔对美国而言也不像冷战时期那样重要了。因此1995年尼联共(毛)兴起时，尽管其打出了“反帝反封建”的口号，但鉴于其只是一个小党，活动范围仅局限在尼泊尔西部山区，美国并没有将尼联共(毛)看作是对尼泊尔国家安全和美国在尼利益的威胁，它关心的只是在尼的美国公民、救援人员的安全以及美国资助的非政府组织的正常运转，此时美国对尼联共(毛)的兴起只是持观望态度。
(二)“9·11”事件后美国介入打压尼联共(毛)
自1996年2月发动武装起义以来，尼联共(毛)力量不断发展壮大，与尼政府武装冲突的也进一步升级。到2001年11月，尼联共(毛)控制了尼泊尔80%的农村地区，并在21个县建立了人民政府，此时尼联共(毛)与尼泊尔政府之间处于全面对抗的状态。11月26日，贾南德拉国王根据首相的建议，宣布全国处于紧急状态，同时颁布了“反恐怖分裂法令”，将尼联共(毛)定性为恐怖主义组织，并呼吁国际社会加强与尼泊尔的反恐合作。
“9·11”事件后，打击恐怖主义成为美国全球战略中的重点。在此背景下，美国把帮助尼泊尔镇压毛派视为打击恐怖主义的一个组成部分。2002年1月18日，美国国务卿克林·鲍威尔在访问尼泊尔时向尼政府承诺将支持其打击毛派分子，决不允许毛派采取暴力手段来改变尼泊尔现行的政治体制。2002年2月16日，美国驻尼泊尔大使迈克尔·马里诺斯基访问和视察了尼联共(毛)活动过的一些地区。接着，美国向尼派出军事教练，并派出专家小组进行考察。4月23日，布什总统要求国会批准向尼提供2000万美元的军事援助。此后，“派遣尼泊尔官员到美国军事学校学习的项目也大大地扩展了。尼泊尔皇家军队的官员们被派往美国军事战争学院、美国陆军和总参谋部学院，国防大学和亚洲太平洋中心进行战略学习。在美国的帮助下，尼泊尔安全部队(包括尼泊尔皇家军队和准军事的武装警察部队)的编制也大为扩充，到2005年，2001年前的约3万5千人已经发展到超过10万人，并宣布了到2008发展到15万人的目标。”[2]2002年月12月美国负责南亚事务的副国务卿克里斯蒂娜·罗卡在访尼期间与尼泊尔总理昌德会谈时，向其保证美国政府将继续帮助尼泊尔政府打击尼共(毛)的叛乱活动。[3]
2003年3月3日，美国副助理国务卿唐纳德·卡普专门就美国对尼政策发表声明，指出毛派分子的叛乱毁坏学校和基础设施、虐待和杀害平民、从人道主义救援项目抢夺食品，严重破坏了尼泊尔的安全形势。他们试图推翻现政府，建立一个独裁的一党制政府。与此同时，毛派领导人表示其未来建立的共产主义政权将与美国公开对抗，这将势必威胁美国在尼泊尔的利益，破坏该地区的稳定，进而使尼泊尔像阿富汗一样成为恐怖主义的天堂。因此，美国不能坐视任其发展。卡普表示，为平息毛派的叛乱，美国将增加经济和军事援助，培训尼泊尔军人和警察，改善装备，以提高其对抗毛派的能力。[4]卡普的这一讲话反映了这一时期美国政府对尼联共(毛)的基本立场。2003年4月25日，在尼联共(毛)与尼政府的首次谈判开始之前，美国与尼政府签订了为期4年的反恐协议。4月30日，美国正式将毛派反政府武装列入“其他恐怖组织观察名单”之中，并冻结了尼联共(毛)在美国的所有资产。
2005年2月，贾南德拉国王以“腐败、无能”和“反恐不力”为由解散了德乌帕政府，由他亲自组阁成立新的大臣会议(内阁)，与此同时，他宣布全国进入紧急状态，并拘押了各议会党派的领导人。美国对贾南德拉国王的行为提出了强烈批评，美国国务院发言人麦考马克发表声明：“贾南德拉国王未能让尼泊尔政党重回恢复民主的进程，是尼泊尔国内问题的根源。美国呼吁贾南德拉国王立即恢复民主制度，与国内政党展开对话。现在是贾南德拉认识到要解决国内动荡问题，重回和平和繁荣，这是最好方法的时候了。”[5]随后，美国以“民主进程倒退”为由终止了对尼泊尔包括军事援助在内的一切援助。然而四个月之后，美国又做出恢复对尼援助的决定。这一决定表明美国打压尼联共(毛)的既定立场并没有发生改变。
2005年11月，尼联共(毛)与“七党联盟”联手反对国王的独裁统治。而对于“七党联盟”与尼联共(毛)的和解，美国一开始就持反对态度。2005年11月中旬，美国驻尼泊尔大使莫里亚蒂到达印度首都新德里，试图阻止尼联共(毛)与“七党联盟”达成“12点共识”。2006年9月，莫里亚蒂在发往华盛顿的外交电报(后来由维基解密网站公布)中警告说：“毛派的胜利将助长左翼的叛乱，威胁地区的稳定。因此我们应继续尽可能地防止这一结果的出现。”[6]即使在2006年11月21日尼联共(毛)与新政府签订《全面和平协议》后，美国仍试图说服尼民主势力不要向尼联共(毛)让步。[7]
(三)制宪议会选举后美国与尼联共(毛)积极接触
2008年4月10日，尼泊尔举行了制宪会议的选举。4月12日在尼泊尔参加监督此次选举的美国前总统卡特表示，这次尼泊尔制宪会议选举是他一生所见证的意义最为深远的一次选举。虽然尼共(毛)目前被美国布什政府视为恐怖组织，但卡特说：“如果尼共最终确实掌握了实权，我希望美国政府能重新认识该党，并同新一届尼泊尔政府进行商贸往来。”[8]卡特的表态也被视作美国将对尼联共(毛)政策进行调整的信号。
2008年4月24日尼泊尔制宪会议选举结果正式公布，尼联共(毛)赢得了601席中的220席，成为制宪会议大选中的第一大党。美国此时也改变了先前不同毛派对话的政策。5月初美驻尼大使南希·鲍威尔会见尼联共(毛)主席普拉昌达，这是美国官员与尼共(毛)领导人间首次会面。鲍威尔在会见普拉昌达时讨论了4月10日选举结果。鲍威尔就美国政府目前向尼泊尔提供的援助作了介绍，希望新政府能尊重目前的捐赠协议，保证这些协议的安全实施。[9]5月27—29日，美国国务院负责南亚和中亚事务的助理国务卿帮办埃文·费根鲍姆对尼泊尔进行了为期三天的访问。埃文·费根鲍姆回到华盛顿后在接受记者采访时指出，我们先前的政策是，不与尼共(毛主义)接触，美驻尼大使南希·鲍威尔与他们会晤和我与他们会晤的事实应该证明，我们已经修改了关于这一组织的那条政策。美国改变对尼共(毛)的态度是因为该组织参与了尼泊尔的政治进程。美国将与尼共(毛)领导的尼泊尔新政府合作，以促进尼泊尔的稳定、民主与和平。至于美国与尼共(毛)的合作程度，将取决于该组织参与尼泊尔民主进程和“放弃暴力”的程度。[10]2009年6月13—14日，美国助理国务卿布莱克对尼泊尔进行了为期两天的访问，并会晤了普拉昌达。布莱克在加德满都回答记者关于去除尼联共(毛)恐怖主义标签的可能性的问题时指出，这一程序现在正在审议之中，但这将取决于尼联共(毛)是否放弃了暴力和恐怖主义，是否彻底停止了其附属组织共青团的暴力活动，是否真正参与和支持民主进程。
2011年8月，美国国务院发言人努兰德表示，美国希望与尼联共(毛)发展良好的工作关系，但尼联共(毛)要想从恐怖主义名单上删除，还需在一些方面采取积极步骤。2011年11月1日，执政党尼联共(毛)和尼泊尔大会党、尼泊尔共产党(联合马列)等主要政党达成“七点协议”。根据协议，1.9万多名先前由尼联共(毛)领导的武装人员中，6500人整编为政府军，受军方领导，但仅限于执行非战斗任务，例如参与建设、维护林业和工业安全。其余武装人员可选择重新融入社会，当局向他们发放50万至80万卢比(约合6300美元至1.1万美元)不等的安置费，用作开始新生活的启动资金。整个整编和安置于同年11月23日结束。与此同时，尼联共(毛)的准军事组织共青团不久也将被取消。美国国务院2012年9月6日发表声明指出，有关部门经过彻底审议后认定，“尼泊尔联合共产党(毛主义)已经不再参与威胁美国公民或美国外交政策的恐怖活动”，而且该党派近年来曾在选举中胜出并领导尼泊尔联合政府，同时已采取措施撤销从事恐怖活动的机构，展现了对实现和平与和解进程的“可信承诺”，为此宣布把尼联共(毛)从其全球恐怖组织名单中去除。
二、美国调整对尼联共（毛）政策的原因
美国调整对尼联共(毛)政策有四个方面的原因，包括：美国打压政策的失败;美国战略利益的需要;遏制中国的考虑;以及尼联共(毛)有意改善与美国的关系等方面。
第一，美国打压政策的失败。从历史上看，美国视尼泊尔的君主制为抵御共产主义最好的挡板，并将尼泊尔皇室和皇家军队作为自己长期稳定的合作伙伴。因此，美国一直对力图改变君主制的尼联共(毛)实行打压和制裁的政策，以图协助皇家军队消灭尼联共(毛)。在尼联共(毛)加入和平进程后，美国对尼泊尔局势产生误判，仍继续支持皇室和皇家军队来打压尼联共(毛)，而此时印度和欧洲一些国家却及时调整了自己的政策，与尼联共(毛)进行接触，印度甚至还以调停人身份推动了尼联共(毛)与其他民主党派的和解。随着尼联共(毛)在大选中获胜，沙阿王朝成为历史，美国意识到尼联共(毛)将在以后很长一段时间内在尼泊尔政坛发挥主导作用，如果不调整对尼联共(毛)的打压政策，势必造成美国对尼泊尔的外交孤立，进而失去对这一地区的控制。
第二，美国战略利益的需要。近年来，美国进入新的战略调整期，美国政府将其战略重心东移至亚太地区，而尼泊尔由于其特殊的地缘战略地位成为美国看重的国家。从地缘上看，尼泊尔地处中印两大国之间的结合部，东西南三面与印度接壤，边境线长约1700多公里，即便在美印关系升温的今天，尼泊尔对美牵制印度仍具重要意义。尼泊尔同时又与中国有着长达1400多公里边境线，是美国在中国周边国家发挥影响甚至染指中国内政的“候选国”。此外，还有分析认为，在当代通信与卫星技术快速发展的形势下，海拔极高的尼泊尔，可以成为绝佳的科技情报与军事监控点。美国如果可以在尼泊尔部署侦探设施或设置导弹基地，将可覆盖东南亚、南亚、中亚、印度洋乃至波斯湾，监控整个亚洲的军事活动。因此，美国对尼联共(毛)政策的转变，从一定意义上说，是美国适应其全球战略调整的需要，更是美国重返亚太战略下的必然选择。
第三，遏制中国的考虑。近年来中国的崛起使中国威胁论甚嚣尘上，美国部分反华势力不愿意看到中国的强大，对中国的防范和疑虑加重。2008年4月，尼联共(毛)在大选获胜后主动向中国示好，其主席普拉昌达还顶住印度的压力首访中国，并与胡锦涛主席和温家宝总理进行了会晤。此后双方领导人互访频繁，各领域的合作不断深化。2011年中尼双边贸易额达12亿美元，而美国只有1.18亿美元。2012年1月，温家宝总理访问尼泊尔，与尼泊尔总理、尼联共(毛)副主席巴特拉伊进行了会晤，双方签署了八个合作协议，为尼中关系进一步发展注入了新的活力。随着尼联共(毛)与中共关系日益紧密，美国似乎看到了中国在尼泊尔的巨大利益所在以及中国进一步与尼泊尔发展友好关系的可能性。美国认为中国的目的在于逐步削弱美国和印度在尼泊尔的影响力，并最终控制尼泊尔，从而为自己的发展拓展空间。因此，为应对和防范中国对该地区的渗透，围堵和压缩中国的战略空间，美国就必须设法改善与尼联共(毛)的关系。
第四，尼联共(毛)为拓展外交空间有意改善与美国的关系。“反对美帝国主义”是尼联共(毛)执政前一贯的政治主张。执政后尼联共(毛)为了拓展外交空间，对美政策也根据形势的变化进行着灵活的、策略性的调整，意识形态领域的激进反美倾向在弱化，国家利益和经济发展被提高到应有的地位。如普拉昌达在制宪会议选举后即表示：“美国是世界第一强国，将来我们领导的新政府必须同它打交道，我们不希望尼泊尔与美国成为敌人。”2008年9月，普拉昌达抵达纽约参加第63届联合国大会。在美国总统布什举行的招待会上，普拉昌达向布什总统表示：“国际社会不应对我们的目标心存怀疑，我们的目标是明确的，就是通过寻求国际支持，把尼泊尔建设为繁荣的国度，尼联共(毛)曾经拿起武器，但现在我们要通过民主进程发展尼泊尔”，普拉昌达强调了进一步推动尼美关系发展的重要性，呼吁美国支持尼经济改革。为了改善与美国关系，尼联共(毛)放弃了其激进的土地改革政策，并于2011年11月完成了军队整编，并承诺解散准军事组织共青团，从而使美国最终决定摘掉其“恐怖主义组织”的帽子。
三、美国对尼联共（毛）政策调整的影响
如上所述，美国对尼联共(毛)政策的调整绝非是一件孤立的事件。笔者认为这一事件可能对尼联共(毛)的未来发展、尼泊尔政局走向以及中尼关系带来不利影响。
第一，尼联共(毛)的未来发展将面临考验。美国是在尼联共(毛)发展的关键时期对其政策进行调整的，目的是利用其急于摘掉其“恐怖主义组织”帽子，打开外交空间的心理，推动尼联共(毛)彻底放弃通过暴力手段来改变社会的激进思想，使其转型为一个纯粹的民主议会政党，进而达到影响和控制尼联共(毛)的目的。尽管尼联共(毛)在刚刚结束的第七次代表大会声称仍然坚持以马列毛主义作为自己的指导思想，当前的任务是通过和平的方式来完成未竟的事业，最终在尼泊尔实现社会主义。但随着尼联共(毛)放弃激进的土地政策，完成军队整编，并准备解散准军事组织共青团，尼联共(毛)在十年“人民战争”中所积累的政治资本已所剩无几。加之由此引发的以基兰为代表的党内强硬派分裂出去另建新党，导致党内改良派占据主导地位，应该说尼联共(毛)最终转变为丧失了革命性的民主议会政党并非没有可能。
第二，尼泊尔局势将更加复杂化。基于尼泊尔重要的地缘战略位置，印度在尼泊尔的政治、经济、军事和外交等方面一直保持着控制权，以维持它南亚地区的主导地位。鉴于美印两国在诸多方面具有相似的利益追求以及印度对尼泊尔的巨大影响力，长期以来，美国在制定尼泊尔政策时总是与印度保持一致。而美国对尼联共(毛)政策的调整意味着美国开始重新审视其在尼泊尔的利益，并将独立地制定对尼泊尔的政策。例如，2011年12月美国驻尼泊尔大使的斯科特·H.德利斯就表示，美国不会通过印度来观察尼泊尔。当前尼泊尔正处于政治转型期，但由于各政党之间分歧严重以及印度的干涉，尼泊尔局势持续动荡，政府更迭频繁。随着美国积极介入尼泊尔事务，尼泊尔未来局势发展可能面临更多变数。
第三，可能使中尼关系出现不确定性。执政后，尼联共(毛)把与中国的关系作为新政府的重中之重，表示坚持一个中国的立场，承认台湾和西藏是中国领土不可分割的一部分，坚决支持中国政府采取一切措施维护西藏稳定，强调决不允许藏独分子利用尼泊尔领土从事任何反华活动。尼联共(毛)的立场与美国的战略意图显然是不相符的。近年来，美国官员在与尼联共(毛)接触中，西藏问题一直是其关注的议题。美国前驻尼泊尔大使斯科特·H.德利斯就曾敦促尼泊尔领导人要越过印度和中国来制定自己的外交政策。23随着美国与尼联共(毛)关系的不断改善，美尼政治外交互动的进一步深化，美国很可能会在一些事关我国国家利益的问题上对尼联共(毛)施加压力，迫使其在中美之间作出选择，不排除尼联共(毛)为了迎合美国而调整对华政策的可能，从而使中尼关系出现不确定性。
结 语
综上所述，美国对尼联共(毛)政策的转变，是其重返亚太战略在南亚的延伸。其目的是通过改善与尼联共(毛)的关系来影响尼泊尔政府未来政治和外交走向，获得处理尼泊尔事务的主导权，从而使尼泊尔这个美国亚太战略部署的“短板”得以弥补。与此同时，美国对尼联共(毛)政策的转变也有非常明显的针对中国、遏制中国的战略，对此必须引起我们的高度警觉。自2008年我们党与尼联共(毛)建立党际关系以来，两党关系取得跨越式发展，两党高层交往频繁。尼联共(毛)十分重视与我党、我国的关系，其领导人也多次表示愿意进一步加强与我党的党际关系，学习和借鉴我党在治党治国方面的成功经验。当前正处于尼联共(毛)发展的关键时期，我们应当从战略上高度重视美国对尼联共(毛)政策的转变，不断加强与尼联共(毛)的沟通和交往，增强互信，积极应对可能出现的新情况、新问题，推动两党、两国友好关系朝着健康稳定持续的方向发展。
注释：
[1]Nepal-Relations with the United States,http://www.mongabay.com/history/nepal/nepal-relations_with_the_united_states.html.
[2]John Mage,The Nepali Revolution and International Relations,Economic & Political Weekly,19th May 2007.
[3]Gopal Sharma,U.S.to Nepal Rebels–End Violence,Begin Talk s,Reuters News,December 14,2002.
[4]Statement on Nepal,Donald Camp,Deputy Assistant Secretary for South Asian Affairs,
Remarks to The Heritage Foundation,Washingt on DC,March3,2003.http://www.state.gov/p/sca/rls/rm/18474.Htm.
[5]《美国严词指责尼泊尔国王称其王室统治完全失败》,中国新闻网(http://www.chinanews.com/news/2006-04-11181715553.shtml)。
[6]Nepal:WikiLeaks reveals US intervention against peace process,http://www.greenleft.org.au/node/47237.
[7]Monalisa Adhikari,Renewed American Engagement with Nepal’s Maoists,IDSA ISSUE BRIEF,November26,2012,P.6,6,8.
[8]《尼泊尔制宪会议选举:尼共遥遥领先》,中国日报网(http://www.chinadaily.com.cn/hqgj12008-041141content-6614280.htm)。
[9]《美国首次接触尼共(毛主义)仍列其恐怖组织》,《东方早报》,2008年5月3日。
[10]《美国宣布修改对尼泊尔共产党(毛主义)的政策》,新华网(http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-051301content8282861.htm)。
(作者单位：袁群，云南大学马克思主义研究院;刘丹蕊，汕头大学法学院)