冷战语境下提到的东欧通常是一个政治概念，是地理上位于中东欧国家的统称，包括波兰、匈牙利、捷克斯洛伐克、东德、罗马尼亚、匈牙利、阿尔巴尼亚和南斯拉夫八个国家，再加上苏联就有了一个专门术语“苏东”。在近半个世纪的冷战时期，这八个国家的命运与二战结束后大国对国际政治格局的安排牢牢地拴在了一起。雅尔塔体制确立了东西方分裂和两大集团对立的欧洲格局，东欧成为默认的苏联势力范围。冷战帷幕拉开以后，这里便成了美苏较量的舞台，扮演着“缓冲带”、“战略跳板”和“防御前沿”、“防疫线”等等角色，对欧洲力量的均衡乃至世界和平都产生了深刻的影响。美国对东欧的政策就是在这样的背景下制定或者调整的。
一、“6·17事件”:“解放”不是一个可以操作的理论
冷战伊始，美苏关系急速升温，华盛顿的决策者忙着设计遏阻和限制苏联扩张的战略和决策。短短两三年时间，遏制大战略、杜鲁门主义、马歇尔计划、北约组织相继出炉。对于苏联控制下的东欧国家，他们的基本判断是:“共产主义是一个单一的政治‘整体’(monolithic)，成形于苏联，并受莫斯科‘中心’的指挥”[1]12，这些国家是铁板一块。基于这样的认识，1949年12月出台了NSC58/2文件(《美国对东欧苏联卫星国的政策》)。该文件最显著的特点就是明确将东欧国家与苏联同等对待，实施以政治攻势、经济封锁和军事包围为内容的“进攻性”全面遏制战略，这一政策一直持续到1956年。当然，南斯拉夫是被排除在外的。1948年苏南冲突公开化，铁托被斯大林“革出教门”后，便被杜鲁门政府视为一笔不可多得的珍贵的资产，遂对其进行拉拢，特殊对待，这就是“南斯拉夫差别”。南斯拉夫是第一个享此“殊荣”的东欧国家，直到冷战结束。
1952年是美国总统大选年，共和党候选人艾森豪威尔指责杜鲁门政府对苏联遏制政策的软弱，声称:“遏制是防御的、消极的、徒劳的和不道德的”，必须以积极、大胆的“解放”政策取而代之[2]。当选后高调抛出“解放被奴役国家”的口号，鼓吹用“政治战、心理战和宣传战”等手段来“解放”东欧人民，把共产主义“推回去”。但是就像当年威尔逊的“十四点”曾经激起中华民族在“民族自决原则”下收回主权的希望在巴黎和会上被击碎一样，“解放”这一令东欧人民为之振奋的政策很快被证明“只是一句空头的许诺”[3]72-73，或者像有的学者更尖刻地批评的那样“只不过是一个骗局而已(ahoax)”[4]。1953年3月5日斯大林去世后，苏联新的党和国家领导人开始的内政外交调整即所谓的“非斯大林化”对东欧国家实际上起到了“松绑”的作用。6月16日，受到侵害的劳动者对东德政权苛刻的劳动规则、低廉的工资和严厉的经济系统化提出抗议，人们对乌布利希妄图在德意志民主共和国“迅速建设社会主义”感到腻烦。成百上千的工人猛攻了政府办公楼，约25000人参与了游行[5]。17日，罢工发展为一场遍及东德的人民群众示威游行，他们提出了撤走一切外国军队、实行言论和新闻自由、释放政治犯、举行全德自由选举等政治口号。大批派遣特务和内奸混在工人中间进行各种挑拨破坏活动，局势一度失控。下午晚些时候，驻德苏军出动坦克向抗议者开火，驱散人群，这就是“6·17事件”。结果共有近30人死亡，200多人受伤，另有数千人被捕，其中7人事后被判处死刑[6]86。这是苏东阵营形成以来出现的首次不大不小的民众骚乱;对美国而言，正是对“解放”政策的首次考验。在事件发展的整个过程中，美国在东柏林实施宣传战的主要喉舌“美占区电台”发挥了重要的煽风点火作用。相较而言，华盛顿的行动却极为有限。骚乱伊始，艾森豪威尔政府就意识到东德工人的反抗行动大有可利用的价值。但是当中情局驻柏林负责人要求允许他向示威者分发武器以反抗苏联军队时，政策协调办公室则明确指示:仅允许给以同情和庇护，不得提供武器。显然，这一事件的“可利用价值”不是借此实现“解放”的目标，而是像总统所言，仅仅要利用它作为“一个进行宣传的大好时机”，使用电台广播的形式对此次暴乱针对苏联的“心理意义”加以利用。即便如此，仍需谨慎行事[7]。
可以说，在整个“6·17事件”的过程中，无论从艾森豪威尔还是杜勒斯身上都丝毫看不到一年前总统大选时曾经焕发出的“昂扬斗志”的痕迹，与彼时的高调言论相比，此时的行动低调得难以置信。据此，林肯·戈登做出这样的判断:“短暂的6.17骚乱第一次表明了解放不是一个可以操作的理论”[3]72。事实确实如此。在东欧国家有大量苏联军事力量存在的现实和苏联维持社会主义阵营稳定的坚定决心面前，该政策的困境一目了然:“美国的宣传和秘密行动帮助促成造反运动，并使许多造反者期望美国的有力支持，但实际上它在造反运动遭到镇压时又束手无策”[8]。那么，在这种情况下“我们能做什么”?这一疑问成了华盛顿各种会议上反复讨论的议题[9]557。
12月11日一份新的东欧政策性文件NSC174号(《国家安全委员会提出的关于美国对东欧卫星国的政策之声明》)出台了。文件明确指出:在目前情况下，“尚无证据表明斯大林死后苏联统治卫星国的能力受到了削弱”，“类似铁托模式那种非苏联式政权尚不大可能在任何一个卫星国家出现”。不过，美国依然“准备利用未来可能发生的类似1953年东德起义的任何动乱局势”，但是要避免“煽动时机不成熟的暴乱”[10]。一个月后又拟定了一个文件NSC5505/1号(《利用苏联和东欧卫星国之弱点》)，内容强调“继续保持反对苏联制度的立场，强调渐变而非革命……将这些原则运用于东欧卫星国”[11]。从连续出台的政策文件我们不难看出，决策者们在试图制定更切实可行的对东欧政策，但事实上一直到1956年，美国的政策没能真正跳出“解放”的窠臼。波匈事件的爆发，最终促成了政策的根本调整。
二、波匈事件:“解放”神话的破灭
(一)波兰事件与美国的审慎反应
1956年注定了将是苏东历史上不平静的一年。
2月，苏共二十大上赫鲁晓夫的秘密报告，在东欧国家造成了巨大的思想震荡，既推进了业已开始的有序改革，也引发了政治动荡甚或社会骚乱[12]，“预示着‘共产主义阵营’内部民主化的一个新时代”[13]。波兰人民的反应最灵，“一种生气勃勃的、健全的潮流在党的广大基层、工人阶级和整个社会中产生了。人民开始伸直他们的腰背。……有力的批评浪潮出现了，批评过去，批评生活的各个方面无不遭受影响的粗暴行为、歪曲和错误”[14]。正是在这种骚动的气氛下，被人们称为“黑色星期四”的波兹南事件发生了。6月28日，波兹南工人为抗议厂方不合理的规定走上了街头，游行者占领监狱，冲击公检法机关，对峙中双方交火，当局派出军队才控制了局面。这次冲突造成了74亡500多人伤的悲剧。这一事件促使哥穆尔卡加快革除波兰社会制度普遍存在的弊病，在10月19日至21日波兰统一工人党二届八中全会上明确提出要走一条“波兰的社会主义道路”，首先要做的就是重大的人事调整，苏联元帅罗科索夫斯基将被撤掉波兰国防部长一职。得知此消息的赫鲁晓夫气势汹汹地率领苏共代表团飞抵华沙横加干涉。在贝尔韦德宫，苏波双方在“充满怨恨和尖酸刻薄的气氛中”[15]，进行了“一次紧张的、尖锐的”会谈，期间驻波苏军向华沙推进。会场内剑拔弩张，会场外华沙市民群情激愤，赫鲁晓夫在哥穆尔卡重复保证“波兰仍将是华沙条约坚强的一环”之后选择退却[16]。这场危机的化解迎来了“10月的波兰春天”，尽管乍暖即凉。
波兹南事件爆发后，美方首先做出的反应就是向波兰施加压力。国务卿杜勒斯在电话里明确指示其弟艾伦·杜勒斯:“他们一旦崩裂，就会马上崩裂下去，应保持对他们的压力”[17]181。他们一方面利用骚乱加强反苏攻势，同时尝试主动向波兰提供经济援助。十月事件发生后，哥穆尔卡顶住苏方压力坚持民族独立的行为使中情局格外兴奋。据罗伯特·阿莫瑞说，实际上，中情局在华沙政治局的朋友将几乎实时可靠的信息泄露给波兰编辑，并传递万一苏联采取了严厉措施将鼓励美国提供援助的信息。他甚至强烈要求五角大楼行动主任为第三次世界大战做准备。他认为，如果能给华沙提供物质援助，东欧地面战争力量的平衡将会决定性地有利于美国。与中情局的摩拳擦掌形成鲜明对比的是，总统和国务卿的反应是克制和审慎的。10月20日，总统只是传递了一个同情波兰人的平淡乏味的信息。21日，杜勒斯发表讲话表示对苏联人诉诸军事手段的怀疑，强调在这种情况下，美国将确定不会干涉[18]84。艾森豪威尔决定向波兰人提供适当的经济和技术援助。
(二)匈牙利的悲剧与美国的只说不做
波兹南事件后，苏联就开始意识到东欧局势的严重后果，“波兹南的流血事件使俄国人确信有必要最严格地控制目前的非斯大林化过程并掌握其‘剂量’。如果允许哪怕只多‘一个药匙的量’，尤其是在阵营里，病人就可能完了”[19]。苏联人的担心随即被证明不是没有道理的。在波兰事件的影响下，匈牙利人紧跟着起来“造反”了。10月23日，布达佩斯的十多万学生和市民举行游行，高喊“要求国家独立和民主”“俄国佬滚出去!”“纳吉，我们要纳吉!”的口号，到处散发和张贴印着向党中央政治局提出的“十六点要求”的传单和标语，游行群众与守卫电台的部队发生了冲突，双方互相射击，事态急剧恶化。为了控制局面，中央紧急召开会议，任命纳吉出任部长会议主席主持政府工作。24日凌晨苏军坦克开进布达佩斯使群众更加激愤，接下来的几天里，布达佩斯的群众变得越来越激进，置纳吉与被动境地。纳吉在群众面前的一步步退却逐渐加重了克里姆林宫的顾虑，此时他们担心如果不加以阻止而任由局势随波逐流，结果将难以预料，于是苏共中央做出了二次出兵干涉的决定。11月1日，纳吉宣布废除一党制，实行民主选举制，要求苏联军队从匈牙利领土撤出，退出华沙条约组织，并要求西方国家保护其“中立”等等，更加证明了克里姆林宫对匈牙利局势的担心是有道理的。4日，苏联再次出动军队镇压，纳吉被推上了绞刑架。“震撼克里姆林宫的十三天”终成了匈牙利人民争取独立和自由道路上的悲剧。
匈牙利紧跟着波兰爆发骚乱的消息传到华盛顿后，确实令决策者们感到吃惊，尽管早有预料会发生这样的事。艾森豪威尔总统对这一事件高度关注，“整个白天，他一共主持了23次会议，几乎每次会议都与这场危机有关”[20]，但表情却显得“异常的平静”[21]180。国务卿杜勒斯的表现既乐观又谨慎，在预感到“共产主义世界已不再是一块坚硬的磐石”[22]的同时，对东欧国家能否通过暴力方式反抗并摆脱苏联的控制又深感怀疑，因此在公开发言中只是表示美国对局势发展“非常关注”[23]。中情局则欢欣鼓舞，认为“这次事件正是中情局的准军事行动能力所规定要达到的目标”[24]，于是请求总统批准，允许派飞机到布达佩斯上空，空投武器和补给品支援造反者[25]，结果被总统断然拒绝。
苏联第一次出兵镇压的消息被美国驻匈公使馆代办斯潘塞·巴恩斯电报给华盛顿后，无论是艾森豪威尔还是杜勒斯以及国务院多数苏东问题专家均认为，美国所能做的只是“密切关注局势并保持沉默”[23]。11月1日，纳吉宣布退出华约，向西方国家发出保护其“中立”的请求后，巴恩斯预感到形势的严峻性，在发至华盛顿的电报中，提请国务院对苏联再度出兵匈牙利的可能性予以考虑，并强调，“在此阶段，美国(对局势发展)具有非常巨大的潜在影响力”，并建议华盛顿“应尽快做出更进一步的表态”，并且最好由总统或国务卿亲自出面，以取得“最大效果”[26]。当苏军已经包围了首都和其他城市，准备对匈牙利实施军事打击，“悲剧即将上演”等情报源源不断地送抵华盛顿时，艾森豪威尔政府依然以不变应万变，“密切关注局势并保持沉默”的态度始终没有因匈牙利时局的跌宕而受到影响。在华盛顿，艾森豪威尔政府的反应冷静而审慎;而在匈牙利，自由欧洲电台却在疯狂地呼吁“匈牙利人拒绝任何妥协加速革命步伐”[21]199，甚至传递信口捏造的信息，“如果起义能持续到美国大选之后，美国国会可能会通过武装干涉的提案”[18]93。
在匈牙利人为“解放”自己不惜流血牺牲的悲壮的十三天里，“自由欧洲电台”以散步美国“解放”“被奴役国家”的外交政策为职志，可谓恪尽职守，不遗余力。那些“自由战士们”从中读出的信息是不言而喻的。据24日巴恩斯发回总部的一份电报称，一支游行队伍来到美国公使馆前，几乎每一位发言的人都会问“美国人准备在此时此刻为我们做些什么”[27]显然他们对此抱有很高的期待。一边是高调的“解放”措辞，一边是低调的审慎和无所作为，“在声明与政策、应诺与现实表现之间存在着严重且不合理的脱节”[28]。艾森豪威尔政府在匈牙利事件中的这种表现正是美国对东欧“解放”政策所面临的困境:“他们希望东欧国家独立，但与此同时他们一直没有准备做出任何重要的牺牲去达到这一目标”[1]。约翰·霍普金斯大学尼采高级国际研究学院教授欧洲政治的匈牙利裔美国学者查尔斯·盖蒂撰文指责，“在冷战的关键时刻，当匈牙利人起来反对他们的苏联压迫者时，美国抛弃了他们。在经过13天的极富戏剧性的、希望和绝望以后，强大的苏联军队占了上风。就华盛顿而言，它提供一个可悲的变化:只说不做。实践证明，艾森豪威尔政府的“解放”和“推回去”的政策只是一个骗局。”在整个过程中，“华盛顿提供的仅仅是希望，没有帮助”[4]。“匈牙利革命及其崩溃给解放神话以致命一击”[9]358。一份国会研究把这一事件定性为“我们这一代人失去的机会”，为美国已经意识到军事干涉将会是不适宜的时候没有明显的准备感到惋惜。国家安全委员会最后得出结论，美国不能选择这一进程，但是可以实施政策阻止其再次出现[18]105，彻底抛弃“解放”神话的契机终于来了。
三、“演变”政策:从神话到现实
(一)“演变”政策的内容
如前文所述，尽管在“6·17事件”后美国已经试图调整对东欧国家的政策，出台的文件里亦有所反应，但基本上是在“解放”框架下做出的微调。匈牙利悲剧使决策者对东欧局势的分析更加贴近实际，他们认识到“苏联领导人不会放弃他们在东欧的统治地位，但另一方面，完全退回到斯大林极权时代也是不可能的”[17]483，东欧国家的民主化已经开始成为一种趋势。在现有条件下，虽然“西方通过它的政策与直接针对卫星国的行动来影响东欧卫星国发展的能力是有限的”[29]，但是东欧与西方之间的贸易与接触已经增多，美国可以积极地创造机会。于是在经过一系列论证和修订之后，新的对东欧政策文件NSC5811/1号(《美国对苏联统治下的东欧国家政策声明》)终于在1958年5月24日出笼了，这就是“和平演变”政策。该文件内容详尽，包括总体考虑、政策目标和政策指导三大部分共59段，下面择其要点做一概述。
1.总体考虑。这部分首先详细分析了1956年以来苏联统治卫星国家所面临的障碍、可能采用的手段(1-9段)，在此基础上，确立了美国在该地区的政策及行动路线(10-13段)。文件开门见山指出，苏联向被统治国家的人民强加政治、经济和社会制度的主要障碍是每个国家的大多数人民的反共产主义和反俄态度。1953年斯大林死后，苏联在东欧的政治体制的稳定性已经受到震动，社会各阶层对当前政策的不满还会持续发酵。受波匈和南斯拉夫的影响，各国的民族主义分子会寻求更大的自治。在这样的环境下，苏联目前的政策像是在“武力和镇压”与“允许逐步上升的自治和独立”之间实践中间道路。苏联的霸权和基本的共产主义原则只要不出问题，被统治国家只要不脱离克里姆林宫的控制，苏联会让它们处理自己的国内问题。今后苏联会通过灵活和务实的手段来处理该地区的复杂问题以保持它的地位。为此它会在该地区继续保持相当规模的武装部队，继续提供经济援助以减少暴动和保持对苏联的依赖。允许被控制的国家考虑增加与西方的接触，但是要有选择性地加以控制。
美国的应对政策被概括为:首先，要利用当前的东欧局势，积极扩大与被统治国家人民和政府之间的接触。只有保持更加积极的联系，才能向被统治国家政府施加压力以增加国内自由和摆脱苏联控制的独立。同时还能够让美国在被统治国家的党和政府的官僚机构内探查出那些表现出独立思想，民族主义期望，或者愿意用他们的影响修改自己国家屈从于苏联的关系的个人或者团体。而东欧局势的发酵为美国提供了通过更多的官方和私人在旅游旅行、文化交流和经济关系领域，包括技术和商业访客交流的活动影响被统治政权的新机会。其次，分化瓦解苏东国家关系。美国要采取一个灵活的行动路线，包括诱导、探查行动和施加压力，需要利用苏联在被统治国家的困境和敏感性，同时适当地利用他们各自的历史和文化特征以及目前局势的重大差异，使苏联对它们的控制行动复杂化。
2.政策目标。短期目标(25、26段):促使被统治国家朝着民族独立和国内自由的方向和平演变;减少它们对苏联力量的贡献，削弱苏联阵营的整体化和内部凝聚力。长期目标(27段):实现被统治国家人民在同意被管理的基础上享有代表政府的权力，推行全面的国家独立，成为自由世界共同体的和平成员。
3.政策指导。政治和外交方面(28-39段，其中第29段尚未解密):这部分内容所占比重较大，要点如下:与被统治国家的现有政府建立更积极的关系，并继续保持向其施加压力，促使其向独立演变;扩展与被统治人民的联系，利用他们的反共和反俄态度;在人民和政权领导层里培养民族的自豪感和期望，通过适当的手段损害或者削弱苏联的控制;鼓励被统治国家把他们的命运与苏联和其他国家的命运作对比。鼓励政府在国内事务和外交关系上采取独立的举措;与西方建立更正常的关系能服务于他们的国家利益;努力将被统治国家逐步带入国际技术和社会组织活动中，以便使他们更加独立于苏联的影响，更加符合美国的利益;利用南斯拉夫和波兰从它们与美国的关系中所获得的好处，刺激其他的被统治国家寻求与西方建立更密切的关系。经济方面(40-42段):鼓励自愿救济机构在被统治国家机会出现时采取适当的行动;通过自愿组织或其他组织，当紧急局势出现时，准备对被统治国家人民提供食物和其他救济性援助;寻求缓解或解决长期存在的经济问题(国有化偿还、剩余财产和其他财政义务)。文化方面(43、44段):在与美国保持外交关系的被统治国家中进行尽可能多的信息和文化活动是可取和可行的;继续向所有被统治国家的无线电广播活动。
(二)分析
从以上对文件核心部分内容的概述中，我们不难得出这样一个结论:较之此前的“解放”政策，“演变”政策的可操作性大大地凸显了出来。从政策的总体考虑和目标来看，决策者对当时东欧国家的政局变化、苏联政策面临的困境、苏联可能的外交路线选择及政策目标等具体问题都有比较清晰的认识，剔除了不切实际的具有幻想色彩的因素。美国政策所追求的目标、手段和行动路线等均源自“利用当前的东欧局势”的务实考虑，进而强调要采取一个包括诱导、探查行动和施加压力的灵活的行动路线。
从政策指导来看，上文所概括的本部分内容是总方向，文件余下部分主要是针对特殊国家(阿尔巴尼亚、捷克斯洛伐克、匈牙利、保加利亚、罗马尼亚)的政策指导。文件总共59段，该部分内容共计32段，占总篇幅的一半还多。作为实现“演变”战略目标的具体措施，内容可谓面面俱到，除了上述重点之外，还有比如指出苏联共产主义体制的邪恶和弊端，公开卫星国被苏联不平等对待的证据，继续有选择地支持流亡者和流亡者机构，同时指出逐渐停止支持用处不大的流亡者组织等等。总的看来，新政策一改“解放”政策的华而不实，在东欧非斯大林主义运动所触发的接二连三的被统治国家争取民主与独立的运动面前，“解放”神话遭遇了“危机面前的‘失语’”的尴尬[6]135，“演变”政策的确立和推行因其“重现实”而在此后与苏联对抗中挣回了一些“话语权”。
四、总结
“解放”在很大程度上是冷战+竞选政治的产物，是冷战背景下为总统竞选而创造的一个口号，它的意义更在于措辞本身所释放出来的感染力量。在整个冷战时期，“反共”成了一面不倒的旗帜，不仅仅是艾森豪威尔及其竞选班子的专利。无论民主党还是共和党在总统大选时都会高擎这面旗帜，唯恐惹来“反共不积极、政策软弱”之攻击，因此“解放”本身就是一个冷战符号。另外，美国国内1400多万东欧裔美国人群体的存在也是不容忽视的一个影响因子。他们身在美国仍心系东欧，艾森豪威尔高调宣称将肩负起“解放”被奴役的东欧国家的重任，满足了东欧族裔选民的政治愿望，这样，争取他们选票的目的就能达到。如此，“解放”当属一种“措辞性外交政策”，一经检验，其与现实脱节的弊端就暴露无遗。
“演变”政策建立在“知己知彼”的基础之上，侧重于政策的具体操作和实施层面，强调手段的灵活性，少了进攻性鼓噪，多了怀柔性行动。加拿大多伦多大学政治学教授本内特·科夫里格(Bennett Kovrig)称此政策“表明了与艾森豪威尔政府早年进攻性的热情的一个有意义的分裂”。当然，把“解放”搬下神龛并不意味着将“演变”神话，作为一项外交政策，它同样有其能为之事也有其不能为之事。
不公开承认东欧是苏联的势力范围，但也保证不威胁苏联在东欧的传统安全利益，这一大前提对任何政策都会形成一定的限制。
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(吕香芝 1.陕西师范大学 历史文化学院;2.西安外国语大学国际关系学院,博士研究生，主要研究方向为世界史、冷战史、美国外交政策史。)