被过度推销的新自由主义？

奥斯特里

某些新自由主义政策并不能带来增长，而是加剧不平等，反过来威胁持久的发展。

1982年，米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)称赞智利为“经济奇迹”。差不多十年以前，智利转向了一系列后来全球广泛效仿的政策。新自由主义章程——批判它的人，而不是构造它的人，比较多地使用这一标签——有两条主要纲领。其一是增加竞争，通过去监管和向国外竞争开放包括金融市场在内的国内市场来实现。其二是政府发挥较小的作用，通过私有化以及限制政府背负赤字运行和积累债务的能力来实现。

根据一项用来测量各国在不同经济领域引入竞争促进增长的程度的复合指数，自从八十年代以来，有一股强烈而又广泛的朝向新自由主义的世界潮流。如图1左边图表所示，智利的进程开始于1982年的大概十年以前，其政策变动让它逐渐接近美国。其他国家也稳步实施新自由主义政策(图1)

注：图表显示国家为了增加竞争而采取的结构性政策的复合指数的平均值。设计领域包括：资本账户开放;经常账户开放;农业和网络式产业自由化;国内金融自由化;减少了工资和实发薪水之间的税收。0表示完全缺乏竞争，1表示不受限制的竞争。

新自由主义的章程有其值得称赞的地方。国际贸易的扩张解救亿万民众于赤贫。外商直接投资(FDI)通常成为把技术和技能输入发展中国家的途径。国企的私有化在很多地方都让服务供给更有效率，并且减轻了政府的财政负担。

然而，新自由主义章程的某些方面却没有如期望实施。我们对章程的评价限定在两个政策的成效里：解除资本跨境流动的限制(所谓资本账户自由化);财政整顿，某些时候称为“紧缩政策”，是减少财政赤字和债务水平的政策的简称。对这些特定政策(而不是更广泛的新自由主义的章程)的评估得出以下三个令人不安的结论：

当以多个国家为考察对象时，很难确定在促进经济增长方面的收益。

不平等加剧方面的成本却很突出。这些成本反映了新自由主义章程在某些方面对增长和公平的权衡。

不平等加剧反过来危害经济增长的水平和可持续性。虽然增长是新自由主义章程唯一或者说主要的目的，拥护者们必须注意分配效应。

开放还是封闭?

正如莫里斯·奥布斯特菲尔德(Maurice Obstfeld)所言，“经济学理论认为‘资本账户自由化’的潜在优势是毋庸置疑的”。这有些时候也称为金融开放，让国际资本市场把世界的存款引导去世界上最能产生效益的地方。没有多少资本的发展中经济体可以通过借贷来为投资融资，因此可以促进经济增长而不用它们自己的储蓄水平有急剧提升。但是奥布斯特菲尔德同时也指出对境外金融流动开放的“真实危险”，并总结道，“在真实世界中，利益和风险的二重性是无法回避的。”

这的确是事实。金融开放和经济增长之间的联系很复杂。某些资本流入，比如外商直接投资(FDI)——可能会包含技术或者人力资源的转入——的确似乎有利于长期的增长。但是另外一些流入的影响——比如间接投资(portfolio investment)、银行业务，特别是火热的或投机性的债权投资流入——似乎既不能促进经济增长，也不能让该国更好地与贸易伙伴分摊风险(Dell’Ariccia and others, 2008; Ostry, Prati, and Spilimbergo, 2009)。这显示出资本流入在增长和风险分摊方面的好处，取决于正在考虑的是何种流入;同时也取决于支持机构和政策的性质。

虽然增长上的收益是不确定的，增加的经济波动和危机的频率这方面的成本却更加明显。自1980年以来，在超过50个新兴市场国家有大概150起资本涌入;如图2的左侧图表所示，大概有20%的时候，这些资本涌入导致金融危机，而且其中的很多次伴随着产出的大幅下跌(Ghosh, Ostry, and Qureshi, 2016)。

注：左边图表显示在资本大幅流入的时候增加的危机概率。这是依据53个新兴市场国家在1980年和2014年间165次资本流入。右边比较了资本账户自由化后发生和没有发生经济危机时收入不平等基尼系数的变化。这是根据149个国家在1970年和2010年间224次资本账户自由化事件。

普遍存在的繁荣与萧条让哈佛大学经济学家丹尼·罗德里克(Dani Rodrik)的言论更为可信，他说这些“并不是国际资本流动中的小事件或者小瑕疵;它们才是主要内容。”虽然动因很多，资本账户更加开放一贯被认为是这些周期中的风险因素。除了增加崩溃的风险外，金融开放还有其分配效应，明显地加剧了不平等。(参考Furceri and Loungani， 2015，讨论了它的作用渠道)。此外，当崩溃发生，开放在不平等方面的效果要大得多(见图2右侧图表)。

资本账户开放的成本收益比很高，特别是在短期的资本流动这一方面，证据堆积如山，这让国际货币基金组织的前任首席副经营主管，现任美联储委员会副主席史丹利·费舍(Stanley Fischer)最近惊呼：“短期的国际资本流动到底有何有用的目的?”在如今的决策者中间，越来越多的人开始接受控制以限制短期的债务流动，这被视为可能会导致，或者加重一场金融危机。虽然不是唯一可用的工具——汇率和金融政策同样有帮助——资本控制是一个可行的，有时候是唯一的选项，当一次不可持续的信贷繁荣源自国外的直接借贷时(Ostry and others, 2012)。

政府的规模

限制政府规模是新自由主义章程的另外一个方面。将政府的某些职能私有化是一个路子。另一个办法是限制政府开支，通过限制财政赤字以及政府积累债务的能力。最近数十年的经济历史充斥着这类事例，比如给申请加入欧元区的国家设立的债务不能超过国内生产总值60%这一门槛(所谓《马斯特里赫特条约》的标准之一)。

经济学理论对最优的公共债务目标鲜有指导。某些理论为较高的债务水平背书(因为税收有扭曲作用)，另一些理论倾向于较低的水平，甚至盈余(因为对抗不利冲击需要预防性储蓄)。在国际货币基金组织的某些财政政策建议中，该组织主要关注的是全球金融危机引发的发达国家债务增加之后，政府减少赤字和债务水平的步伐：太慢会让市场失去信心，太快则不利于复苏。但该组织同时也支持很多发达国家和发展中国家在中期偿还部分债务，降低债务比，主要作为对将来冲击的保险。

但是对于像德国、英国和美国这样的国家来说，真的有站得住脚的偿还公共债务的案例么?对于支持那些有充足财政空间的国家——也就是那些爆发财政危机的可能性很小的国家——偿还债务通常有两条论证。第一条，虽然大规模的不利冲击，比如上个世纪三十年代的大萧条或者过去十年的全球金融危机鲜有发生，一旦真的到来，还在风平浪静的时候就已经偿还债务是有益处的。第二条基于这一观点，就是说债台高筑不利于经济发展。所以，为了给经济发展打下坚实基础，偿还债务很有必要。

确定的是，很多国家(比如南欧国家)别无选择，只能进行财政整顿，因为市场也不允许他们继续借贷了。但是某些国家需要财政整顿，并不意味着所有的国家都需要——至少在这里，对于“一刀切”的担忧似乎完全是有道理的。市场基本上认定那些历来财政上负责任、记录良好的国家只有很小的概率爆发债务危机(Mendoza and Ostry, 2007)。如此的跟踪记录让它们有余地来决定在高债务水平时不去增税或者减少生产性支出(Ostry and others, 2010; Ghosh and others, 2013)。而且对于这些记录良好的国家，就给未来的财政危机提供保险而言，缩减债务的收益，即使债务占国内生产总值的比重很高。比如，几年内把债务与国内生产总值比值从120%降到100%，对一个国家来说，在减少危机风险方面获利很少。

但是即使保险的收益很小，如果成本足够低，还是值得一试的。然而结果是成本可能会很高——远远高于收益。原因在于，要达到一个较低的债务水平，扭曲经济行为的税收需要暂时提高，或者生产性支出需要减少——或两者都需要。为了缩减债务而增税和降低支出产生的成本可能会远远超过较低水平的债务所减少的危机风险这一收益(Ostry, Ghosh, and Espinoza, 2015)。这不是否认债台高筑对增长和福利的危害。的确是这样，但是较高债务水平的福利成本(所谓债务负担)已经发生，无法恢复;这属于沉没成本(sunk cost)。是要与债务共存——让债务比随着经济增长而系统地缩小，还是有意运行财政盈余来缩减债务?面对这样的情况，有充足财政空间的政府选择与债务共存会更好。

紧缩政策不仅因供给渠道受到影响而产生大量的福利成本，而且还会损害需求——然后因此恶化就业形势，加剧失业。那种认为财政整顿可以带来经济扩张(部分通过增加私有部门的信心和投资)的看法(也就是说增加产出和就业)，受到多人拥护，其中在学术界有哈佛大学经济学家阿尔贝托·阿莱西那(Alberto Alesina)，在政策领域有前欧洲央行行长让·克劳德·特里谢(Jean-Claude Trichet)。然而，在实践上，财政整顿往往带来产出的下降而不是生产扩张。平均来讲，相当于国内生产总值1%的财政整顿会让长期失业率提升0.6%，五年内基尼不平等系数提高1.5%。

总之，某些作为新自由主义章程重要部分的政策带来的收益似乎多少被夸大了。在金融开放里，某些资本流动，比如外商直接投资，的确提供了它们声称所能带来的。但是对于其他的，特别是短期资本流动，促进增长的益处极难获得，然而在加剧经济波动和增加爆发危机方面的风险却赫然耸现。

在财政整顿这一例子里，降低产出和福利方面的以及较高的失业率方面的短期成本被轻描淡写，然而对于有充足的财政空间的国家，与高债务共存、并让债务比通过增长而系统地减少这一方案的可取之处没有得到充分认识。

逆循环

而且，既然开放和紧缩都和加剧收入不平等有关，这一分配效应开启了一道逆反馈循环。金融开放和紧缩政策导致的不平等增加，这本身就会降低增长，而增长恰恰是新自由主义章程所想要促进的。如今已经有力地证明了不平等可以显著地降低增长的水平和持续性(Ostry, Berg, and Tsangarides, 2014)。

关于不平等带来的经济损失的证据显示出决策者们应该比他们现在所做的更加倾向于再分配。当然，除了再分配，设计政策时可以考虑预先缓和某些影响，比如，通过增加在教育和培训上的支出，这会扩展机会平等(所谓的预先分配政策)。而且财政整顿的策略——如果需要——可以通过设计使之对低收入人群的负面影响最小化。但是在某些时候，不良的分配后果在产生后必须得到救济，通过使用税收和政府支出来收入再分配。幸运的是，对这些政策本身就必然会损害增长的担忧是没有根据的(Ostry, 2014)。

找到平衡

这些发现显示，对于新自由主义章程能够带来什么，需要有一个更加细致入微的认识。国际货币基金组织，监管着国际货币体系，在这一再审查的前沿。

比如，组织的前任首席经济学家，奥利佛·布兰查德(Olivier Blanchard)，在2010年说过：“很多发达国家所需要的，是可靠的中期财政整顿，而不是如今的财政束缚。”2013年，组织的经营主管克里斯蒂娜·拉加德(Christine Lagarde)说组织相信美国国会提高债务上限的做法是正确的，“因为关键不是要通过粗暴地大幅削减支出来扼杀经济，如今复苏的势头正佳。”2015年，组织建议欧元区国家“有财政空间的话应该用之来支持投资。”

在资本账户自由化方面，组织的观点同样发生了变化——从把资本管制认定为几乎任何时候都是适得其反的，到更多地接受对抗资本流动之波动的管制。组织同时认识到，完全的资本流动自由化并不总是一个合适的目标，而且，只有在当事国已经达到金融和体制发展的特定门槛时，进一步的自由化才会更加有利，风险更小。

智利在新自由主义方面的开拓经验受到了诺奖得主弗里德曼的高度赞扬，然而很多经济学家已经转而支持哥伦比亚大学约瑟夫·斯蒂格利茨教授(Joseph Stiglitz，他本人也是诺奖得主)更加微妙的看法，就是智利“是一个市场和适当管制相结合的成功例子”(2002)。斯蒂格利茨表示在其转向新自由主义的初期，智利施加了“对资本流入的管制，所以它们不至于泛滥，”正如，比如，第一个亚洲危机国家，泰国，在十五年后做的。智利的经验(该国现今避开了资本管制)，和其他国家的经验，表明没有一个固定的章程能够在所有时候为各国带来好的结果。决策者们，以及像组织这样的给他们提供建议的机构，不能被信仰牵着鼻子走，而是要以实际发生的证据作为指导。

(作者：乔纳森·D·奥斯特里，帕拉喀什·朗嘎尼，大卫·法赛里；林梓/译　　乔纳森·D·奥斯特里是一位副主任 帕拉喀什·朗嘎尼是一位部门主管　大卫·法赛里是一位经济学家他们都在国际货币基金组织的研究部门)