关于深化改革中“统”与“分”的矛盾分析与思考

游  敏

【文章摘要】改革开放以来，我国社会主义市场经济体系的建立主要是通过政企分开和各行各业内部的组织切分与功能细化来实现的，具体体现在“统”与“分”这对矛盾的运动过程之中。本文通过对“统”与“分”的矛盾分析，来认识当前深化改革遇到的具体困难，提出需要通过实践和具体问题具体分析，来把握好经济等领域“统”与“分”的“度”及其实现形式！同时提出按照“统”与“分”的“度”来开展制度创新，需要高度重视历史的经验教训。强调当前推进全面深化改革要注重文化创新和制度创新的良性互动，才是长治久安之策。

40年的改革开放，使我国国民经济与社会管理方式发生了巨大的变化，对这一变化过程中遇到的许多规律性的问题深入研究，尤其是从“统”与“分”这一矛盾的对立统一规律来展开综合与分析，将有助于认清并克服当前推进全面深化改革遇到的困难，有助于我们从战略的高度、有的放矢地把各项改革事业引向深入。

一、改革开放以来构筑社会主义市场经济体系的主要组织特征

首先，“分”字当头、功能细化，以主体独立来激发活力。从分田到户的农村联产承包责任制开始，到政企分开，再具体到各个行业提出的改革指导思想。诸如行政体制改革提出的决策、执行与监督分开；税收体制实施了国税、地税分设;医疗卫生体制改革提出的“政企分开、医药分开、管办分开、赢利性与非赢利性分开”；铁路提出的“网运分开”改革以及电信、金融分业等等.总之，改革开放以来我国国民经济各个领域都普遍实施了拆分原来的组织整体或者其业务管理的分工环节，以此来营造出更多独立的市场（法人）主体，从而在主体权益如职能、产权、责任、利益承担与享有等方面产生具体的边界。进而从根本上改变了计划经济时代过多的“大一统”的管理模式。

其次，转变行政职能、确立新的功能定位。如建立以间接手段为主的政府宏观调控体系，确立“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的功能定位。国有大中型企业则推行现代企业制度，努力实现出资者所有权与企业法人财产权的分离，按照“政企分开，产权清晰、权责明确、管理科学”的要求，坚持政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合。转换经营机制，摆脱对行政机关的依赖。国家解除对企业承担的无限责任，企业通过市场实现依法自主经营，自负盈亏。

再次，建立各种新型的社会、经济组织，赋予必要的经济、社会管理及监督、服务职能。如新成立了多家社会主义市场经济体系需要的监管机构、市场中介组织，推进行业协会、商会脱钩，注重发挥非政府组织、市场中介组织的服务、沟通、自律以及公证、监督作用，以便加强对垄断企业成本和经济市场秩序的管理、监督与市场主体的行业自律。

当前我国国民经济管理中出现的许多错综复杂的新情况和新问题，和这些组织及其配套机制的实际运行情况有着密切的关系，需要我们抓住“分”与“统”这一贯穿始终的矛盾问题，通过调查研究、系统分析，才能有的放矢地给予解决。

二、当前深化改革遇到的一些共性问题和深层原因

当前，对于经济领域如何深化改革依然在路径、方法和理论方面存在一些争论，甚至在一些领域还出现了“不改不行，改了也可能不行”的两难问题。实际上，对深化改革遇到的问题追根溯源，就能发现其共性的深层原因。这就是：以前“分”了的，却没有“分”清楚，比如政企分开、国地税分开；或者是“分”的过度，导致产能过剩，暴露出许多产业集中度低，诸如之前的小煤矿、小钢厂到处开花等问题；或者是没有“分”以及“分”的程度不够，如一些垄断行业至今依然过于集中，开放不够的问题；或者是“分”了以后出现政府该“统”的事没有“统”起来，表现在市场监管不到位，导致市场失序，政府干预出现缺位与越位并存的情况。总之，对“分”后各种主体需要的规范运营往往没有监管到位，对“分”后在另外一个层次和角度需要统合的内容、机制建设等问题认识滞后、措施不力；对促进旧组织的职能转变与新组织的功能到位缺乏配套的法规、机制；对组织管理技术重视不够，习惯于依靠文件和开会传达等方式来管理经济，以及人的法制意识薄弱和国民素质教育滞后等等。另外，当前深化改革遇到的难题还在于一些行业本身具有两重性，比如老大难的医疗卫生、教育、房地产、电力等等，它们都具有公共品和商品的两重性。所以要先将公共品和商品两者的功能定位、实施的政策、机制、范畴“分”清楚，如果忽略了两重性，没“分”清楚，就很容易造成政府、监管、中介组织的缺位和越位，使这些行业的深化改革变成了一个两难问题。

因此，深化改革中遇到的问题是个综合管理问题，不处理好“分”与“统”的程度、形式与规模；经济领域的一些准入门槛设置不科学，不及时建立和不断完善“统”的统筹与监督机制，不大力加强政府自身管理，在各种监督管理上下真功夫；不加强经济领域中各行业的基础性管理，那么无论是否推进深化改革都会出问题，这也是我们有的放矢地解决两难问题的关键所在。

三、解决深化改革遇到的难题，

需要正确的认识论、方法论指导及制度创新与文化创新的良性互动

从上述分析看，解决深化改革遇到的诸多问题，必须具体地回答各种组织在体制改革中诸如“分”后到底“分”清楚了没有？没有“分”清楚的原因是什么？“分”后另一个层面的统合是否有配套措施及时跟上？什么时候“分”最合适？“分”到什么程度最适宜？“分”与“统”应该用什么形式比较好？还有新的市场体系中各种组织的功能定位是否到位，有否越位和缺位等等。这些都需要正确的认识论和方法论指导，也需要制度创新与文化创新的良性互动。

深化改革是一场涉及经济基础和上层建筑许多领域调整的深刻的社会实践，需要对国情与现状有系统而深刻的了解，没有照搬照套的捷径，因为“分”与“统”需要“度”的把握。我们党历史上一再强调的群众路线的认识论与调查研究的方法论同样是指导我们深化改革、攻坚克难的宝贵历史财富。

40年的改革发展证明：社会经济组织管理不细化、量化、规范化、程序化、透明化，过多地“统”，就不能激发社会活力、提高经济效率。行政不讲程序，制度没有刚性，责任老说不清，社会就难以实现公平、公正。尤其是作为一个区域辽阔的大国，地区间的资源等禀赋不平衡、不充分问题突出，在国民经济的规划、布局、结构和区域统筹、协调发展方面，离不开政策的细化、量化、规范化、透明化去实行有序的差别化管理，去实现资源的市场优化配置；另一方面，我们也不能不讲条件，不顾技术、信息、交通和经济发展阶段以及国情的历史现实去过度地“分”，因为这样“分”的必然结果将难以实现统合，无法实现统筹和协调，从而导致各自为政、无序竞争乃至失去控制而导致混乱的恶果。因此深化改革的难题在具体问题具体分析，并在实践中把握好各种“度”。

深化改革必须了解国情和历史，我国封建社会经济管理在“统”与“分”的问题上始终存在的“一放就乱、一抓就死”和“兼并与抑兼并”的两难问题，期间暴露出来既有政府与商业经济组织功能分工、法律制定方面的缺陷，也有“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”（张居正）的宗法人情社会文化观念困扰问题。我国历史上的哲学家、政治家也一再做出忠告和总结：“法令滋彰，盗贼多有”（老子）、“法出而奸生，令下而诈起”（贾谊）、“国将亡，必多制”（叔向、司马光），“政严则苦，法密则劳”！认为制度越细只会问题越多！致使刘邦的“约法三章，蜀民大悦”始终成为美谈。这些结论不仅是理论研究，更有大量历史的实践总结！“变成法易、变世风难”（张居正），当前我们要在全社会树立起规则、制度、法律至上的风气，需要努力提升国民素质，积极转变国民的思维行为方式，尤其要在组织管理技术应用方面，培育干部和人才，有的放矢地克服大国治理方面力不从心的官僚主义痼疾。当然从根本上讲只有通过文化创新与制度创新的良性互动，才能避免历史的困局。

综上所述，应用好“统”与“分”这对矛盾运动的对立统一规律，对全面推进深化改革无疑具有重要的指导意义。我们应该一切从实际出发，加强调查研究，吸取历史经验，高度重视组织管理技术的推广应用，与时俱进，应用好辩证唯物主义的思想和方法来把握好深化改革过程中必然遇到的各种“度”。