英国铁路私有化改革失败的启示 2006年6月2日 星期五
文/国家发改委研究员 高梁
1990年代中期，欧洲各国在铁路、电力等基础工业领域纷纷推行改革。改革的基本取向，是实行网厂分离、路网分离(对原来实行一体化经营管理的网络系统中，带有自然垄断性质的电网、轨道系统与电厂、运输公司等运营部分分离)，在运营部分引进竞争机制。
其中，英国铁路部门的改革相当彻底，连路轨系统也实行了私有化。但仅实行5年，政府就被迫收回路轨经营权，重新回到国营体制。这是值得深思的。
英国铁路改革的起因和改革措施
英国是铁路运输业的发源地。英国的铁路系统发达，营业里程1.6万公里(20世纪初曾达到3.2万公里)，从业人员10万人，铁路运输同人们的日常生活密不可分。战后以来，英国铁路实行单一的国营体制。
1960-70年代以来，欧洲各国随着公路、航空运输的兴起，铁路运输每况愈下。在英国，私人小汽车承客量等于铁路的10倍以上，货物运输量的85%转移到公路运输。政府不得不关闭许多亏损线路。
到1993年，铁路运输业在客货运输量总量仅占10%左右。国家铁路重外部效益，轻内部管理，特别是英国工会力量很强，工资缺乏弹性，成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。
1993年11月，在保守党政府的推动下，英国议会通过铁路改革法案，1994年实施，1997年完成。改革的主要内容是网运分离和企业私有化，将铁路分拆为1个全国性路轨公司(railtrack)、25个客运公司、6个货运公司、3个机车车辆租赁公司以及多家设备改造、维修服务公司，原来的国铁公司被120多家私营企业取代。
路轨公司负责管理经营全国铁路基础设施(轨道、桥梁隧道、车站、信号)，向运营公司收取基础设施使用费。该公司是全部私人股份的上市公司。其余运营公司也全部是私人企业。
铁路管理机构，包括政府的战略铁路管理局、铁路监察员办公室，和铁路旅客理事会等官方、半官方机构。
私有化后事故频发，导致信任危机
铁路私有化后，主要是融资投资渠道增加，服务改善，运输量有所扩大。但同时管理不善的问题也随之暴露。
私有化后，1997-2002短短5年中，接连发生13起严重事故，其中造成重大伤亡的事故有7起，共导致59人死亡，数百人受伤。
1997年，两列车相撞，7人死亡，150人受伤。
1999年10月5日，伦敦帕丁顿车站，一列澈斓频牧谐涤胗媸焕吹牧谐迪嘧玻?1人死亡、500多人(245人)受伤。
2000年10月17日，一列旅客列车在驶过伦敦附近哈特菲德的弯道时出轨，4人死亡，近100人受伤。原因是钢轨出现发丝般的裂隙，导致断裂。
2001年2月28日，英格兰北部大黑克镇，一列高速运行的客车和一列货车相撞，13人死亡，70人重伤。
2002年初，数家客运公司工人要求提高工资待遇未果，陆续罢工，部分列车停驶。2月28日晚在林肯郡，一列旅客列车与一辆小货车相撞，货车司机当场死亡，3名旅客受伤。
2002年5月10日，在英国波特斯巴车站，一列从伦敦始发的客车脱轨，一节车厢冲上站台，7人死亡、67人受伤，遇难者中有两名台湾女记者，香港凤凰卫视主播人刘海若重伤。事故发生后，火车乘客下降了50%，运营公司要向罹难者家属和受伤旅客赔偿1200万英镑，面临破产威胁。
2003年10月18至19日，在英国连续发生两次出轨事故，7人受伤。
1999年事故后，迫于各方压力，路轨公司全力投入大规模的紧急铁轨检修，列车运行紊乱，普遍晚点，许多人转乘汽车，又造成公路拥塞，百姓怨声载道。
社会反应和原因分析
铁路事故频发，严重影响了工党政府的信誉，受到在野党的猛烈批评，并引发公众对铁路私有化本身的质疑，越来越多的人认为根源在于私人企业利润目标和公众安全利益目标的冲突。1999年10月事故后一项民意调查表明，3/4的英国人希望政府对铁路系统重新实施国有化(《新民晚报》1999.10.27)。2000年10月事故后，民意调查显示56%的受调查者认为铁路系统应该重新由国家控制(11月23日英国4频道电视台)。
综合各方面情况，铁路私有化后运行质量滑坡的直接原因是：
1.私人企业重短期利益，忽视对基础设施的长期投资。
英国铁路设施年代久远，急需更新。但路轨公司私有化后，作为上市公司要优先照顾股东权益，过分注重眼前赢利。各运营公司不断加大运量，更加重投资不足带来的基础设施隐患。据调查，在欧洲各国早已普遍采用的新型路轨和列车安全控制系统，在英国铁路上根本没有安装。运输工会指责：政府长期给路轨公司补助，但公司浪费纳税人的钱，不把利润投资于铁路基础设施的维护建设，只顾增加股息；要求加快把路轨公司的权力交还政府(2001)。
2.铁路管理不善，安全漏洞多
据统计，私有化后几年中，火车闯红灯事件不断上升。有关方面一再指出铁路设施隐患多，要路轨公司加强管理；2002.年5月惨案前夕，曾有工人报告事发地点附近铁轨有问题，管理方未予重视(《泰晤士报》2002.513)；而路轨公司为节省成本，将一些路段的检修任务外包，因为“有3000多家代理处和8家铁路基建公司从事与铁路网有关的工作”，他们竞相杀价，且雇佣了不少缺乏经验和责任感的短期工，对安全构成极大威胁(《金融邮报》2002.5.14)。而且“铁路运营部门每天卖出4万多张错票”(《泰晤士报》2001.6.12)运输大臣公开承认，铁路服务情况可悲。
3.私营公司陷入财务危机，依靠政府补贴
私有化初期，路轨公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，靠政府补贴度日，负债总额高达33亿英镑。
铁路维护工程管理不善，显然是路轨公司亏损额大增的重要原因。1999.10.5大事故后，政府与路轨公司商定了总额达150亿英镑的财政投资五年计划，要公司在2000年底完成钢轨紧急更换任务，尽快恢复正常运行。但工程拖到2001年4月才勉强完成，被罚以巨款。
2001年4月，政府向路轨公司拨付15亿英镑，后追加5亿英镑。两个月后，该公司董事长要求政府追加7亿英镑，并要求公司继续保持私人控股、由政府资助。政府断然拒绝了援助请求，中止了投资计划。这标志着政府部门对路轨公司彻底失去信心。紧接着公众也纷纷抛售该公司股票，造成股价暴跌。
路轨系统重新转归政府控制
2001年10月8日，英国政府决定，对路轨公司强制破产，将由政府指定的管理部门接管路轨公司，并将此案提交高等法院裁决。
曾经设想新的管理体制是：建立一个包括运营方、旅客方和政府机构三方参与的非赢利信托公司，监督将利润投资于设施维护，不得分派股息。但是内阁大臣们“更倾向于建立一个直接的行政管理系统”。
此后接连出现的铁路事故，加快了政府接管的进程。2003年10月23日，英国政府最后决定，由有政府背景的“铁路网”(NetworkRail)公司，从私营承包者手中收回所有铁路维护权，2004年完成。
英国铁路协会秘书长认为，这是英国铁路重新走向国有化的重要一步，“铁路私有化已经寿终正寝”，并认为，部分私有化的伦敦地铁也应该国有化，并建议政府支持全部铁路网络重新国有化，包括由政府接管列车运营公司(2003.10.24，中国新闻网据英国《独立报》)
几点思考
首先，英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药方，旧的国有企业管理体制确实有很多问题，但不分条件场合，都来个“一卖了之”，反而可能造成更严重的问题。
第二，基础设施不能私有化。欧洲很多国家的铁路改革，都实行“网运分开”，但铁路网由国家控制，安全状况都不错。唯独英国将铁路网也卖给私人甚至上市，这是最大的败笔。重要的基础设施(如电力网、铁路网、电信网)本身具有公益性和自然垄断性，如果让私人企业拥有和管理，赢利目标和纯公益目标是无法调和的。英国铁路私有化前，财政每年补贴铁路20亿英镑，私有化后每年达29亿，用于线路维护(铁道部，2002)，等于政府要多花一笔千支付私人投资者股息。改革初衷是“卸财政包袱”，但私有化使目标越来越远了。
第三，私有企业运作基础设施，难免管理混乱和大锅饭弊病。一些人认为，英国路轨公司的失败，是因为承担了国有铁路设施的投资欠账(“产权残缺”)，是政府不好。但英国铁路私有化后，不仅出现管理滑坡，私企唯利是图的本性可能更加无视公共利益。如为节省成本雇用廉价临时工、甚至滥用垄断地位不断要政府追加补助，将更新设备的政府补助支付股息，等等。可见私有与垄断的结合，甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。
第四，分拆过细、过度竞争是英国铁路改革失败的重要原因。铁路是一个整体，运行要统一调度，路轨、车站、乘务、仓储、结算等环节要高度配合。英国铁路分割为100多家公司，各公司各环节的关系都要以合同形式规定，权力义务复杂，超出管理能力，导致效率降低，错误增加。如线路公司很难得到客货运输公司有关线路质量的信息，妨碍发现和解决问题的速度；原国铁的工作人员过去是同事关系，因公司划分转为合同关，配合反而困难。
（高梁，经济学硕士，副研究员。现任国家发改委经济体制与管理研究所国有资产研究中心主任。曾经当过农民，工人。毕业后曾在国家经济体制改革委员体改所工作。曾担任海南省洋浦经济开发区管理局国有资产管理中心主任，《经济管理文摘》杂志社执行主编，《中国产经新闻报》社副总编。兼任中国经济体制改革研究会特约研究员、国防经济研究会理事、环境文化促进会理事。）