杨晓青：建设社会主义新农村的几个法治理念问题

  2006.8.15

在社会主义新农村法治建设中，应坚持下列社会主义法治理念：

一、坚持宪法规定的“农村集体经济”制度的理念

依法治国首先就是依宪治国。宪法第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。

宪法规定的“农村集体经济”经营体制，不改变集体经济的性质，只是实行双层经营，“宜统则统，宜分则分，既发挥集体经济的优越性，又发挥农民个体的积极性”，是适合我国国情的农村集体经济制度。社会主义新农村建设必须巩固宪法规定的“农村集体经济”统分结合的经营体制。

首先，要稳定家庭承包制。土地承包制是适应当时历史发展的一种较好的制度，极大地释放了农村农民的积极性。土地承包制尽管有弊端，然而在没有新制度出台之前，取消它是不现实的。我国地域辽阔，各地情况很不相同，不能“一刀切”，只能因地制宜，采取适合当地情况的生产经营方式。在新农村建设中，要严格保护耕地特别是基本农田，防止以新农村建设等名义大拆大建占用耕地；要加强村镇建设用地管理，大力推进节约集约用地；要严格征地管理，维护被征地农民的合法权益。

其次，大农业、集体经营也是社会主义农村发展的形式之一。集体经济的生产和经营不是全部承包给农民个人的，还有10多类农村经济组织目前普遍实行统分结合的经营体制。随着新农村建设的发展，单田独户的小农经济会逐渐不适应现代市场经济发展的需要，必须走出一条新路子。然而，国内外发展的历史经验表明，土地私有化的路子在我国是行不通的，只能通过搞集体合作或新集体化经济的道路来解决。我国农村尚存的4000多个集体经济单位，发展得都很好，像华西村、刘庄、南街村、窦店、大寨那样仍然实行集体经营或统分结合的农村经济组织就是很好的典型。要肯定大农业和集体经营仍然是社会主义农村财产经营的形式之一。现代意义的农业现代化已经融入了诸如环境、可持续发展以及农业的多功能发展等丰富的涵义，代表了中国农业发展方向。

再次，在家庭承包制的基础上，还可以引导农民发展新的联合与合作，例如，组建公司式或其他形式的以服务为中心的利益共同体，既维护农民的个人财产，也发展集体资产和公共产品。我国土地制度将来的走向将是一种打破现有格局，而又非私有化的一种重新组合，既非现在以村委会为代表的，也不是以分散的个体农民为主体，而是形成一种以农民合作为主体的合作组织。这种合作组织应当建立在比较完善的法制基础上，成为社会主义新农村建设新的制度基础。

二、坚持执法为民，执行群众路线的理念

执法为民是社会主义法治的本质要求，是社会主义人民民主制度的体现。

新农村建设必须反映和坚持执法为民，执行群众路线的理念。要坚持从国情出发的原则，始终把实现人民当家作主和维护人民群众利益作为永恒的价值追求。社会主义民主政治制度的完善和发展，是共产党和广大人民群众共同追求的目标，是人民民主专政前无古人的伟大实践。要充分尊重农民的意愿，尊重广大人民群众的首创精神，广泛发动农民参与。开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。

新农村建设要扩大农村基层民主，加强村民自治，让农民真正成为新农村建设的主人翁。由于农村社会是熟人社会，通过社会主义新农村建设完善村民自治，可以重建乡村的基层组织权威。广大农民在发展生产、开拓市场、推进农村体制改革、规划村庄建设、改造村容村貌、管理村庄事务等方面，应该有权直接参与决策。政府要负责安排好符合当地实际、当前迫切需要、农民自觉自愿的事情，避免搞劳民伤财的工程，切实维护农民权益。

选举制度是社会主义民主政治制度的一部分，我国目前已经在基层实行了普选。如何在新农村建设中不断完善选举制度、农村政务公开、村务公开制度，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主，这还需要党组织领导广大农民群众不断探索。社会主义新农村建设作为一项长期的历史性任务，政府必须构筑规范的民主制度保障体系，才能把新农村建设推向一个新阶段。

应当看到，农村基层政法队伍的思想素质和理论水平还存在与新形势新任务不相适应的问题。执法、司法不严格、不公正、不文明、不作为等问题还不同程度地存在，有的还相当突出。例如，市场经济的利益法则也在影响着人们的人生观、价值观，极端个人主义、无政府主义、拜金主义等不良思想不断侵蚀着政法干警的思想。这说明，没有正确的法治理念，再好的制度和程序规范在执法实践中也会被扭曲。

为人民服务，实行群众路线是国家机关和一切农村基层工作的根本路线。政府是社会主义新农村建设的主导，但新农村建设的主体是农民。新农村建设要以人为本，即以农民为本，靠调动农民积极性来建设，政府的主导作用就是要搞好组织、引导和服务，而不是搞形象建设、政绩工程。

农村基层社会治安的综合治理也体现了我们在各项工作中一贯坚持的群众路线的基本方法，体现了政法工作中一贯实行的专门机关的工作与群众相结合的原则。在社会治安的综合治理中，政法机关无疑应发挥主导作用，但是同时也必须看到，在我国，维护社会治安，预防违法、犯罪，从根本上说必须提高广大人民群众的思想觉悟和法制观念；同时还必须不断完善各种制度，消除一切违法、犯罪分子可能利用的漏洞和条件。这就需要通过多种渠道，把人民群众组织起来，形成强大的、综合的力量，使这项工作具有广泛的社会性和群众性。

农村基层国家机关在处理案件时，要吸收群众代表参加。通过法的适用活动向群众进行法制宣传教育，提高群众遵守和维护社会主义法治的自觉性和主动性。同时，还可以把法的适用工作置于群众监督之下，及时发现问题，并纠正可能出现的错误。

三、坚持公平正义，促进社会和谐的理念

社会主义新农村建设既是经济发展问题，也是解决社会公平与稳定的大问题。公平正义是社会主义法治的价值追求，是社会主义法治的重要目标，是构建社会主义和谐社会的重要任务。建设社会主义新农村也要遵循社会主义的价值观念，即主张人人平等、共同富裕、社会公平正义与社会和谐。

合理、公平、公正，是指建设社会主义新农村要符合社会主义现阶段生产力的发展水平。公正、正义的要求是不能超出一定社会生产力的发展水平的。党中央提出的“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”社会主义新农村建设的目标和任务，就体现了现阶段可以达到的公平正义。

新农村最根本的出路就是要培育新型农民，即有文化、懂技术、会经营的新农民。而要做到这一点，首先，就要求政府公平地对待农民，要加大对农民进行培训的投入，包括义务教育、实用技术和再就业的培训，在科学技术水平上提高农民的素质；其次，要求农民从观念上转变，要调动和激发农民自己的创业精神；再次，建立新型农村合作医疗等社会保障法律制度。加强农民的社会保障，对促进农村经济发展和社会进步具有重要的意义，政府对这些公共物品的提供要真正落实到农民。

公平、正义是一种首要的法价值，它对其他一切法价值都具有优先性。也就是说，即使是秩序这样的基础性法价值也必须是一种“在公平、正义基础上的社会秩序”。效率第一，兼顾公平的原则不适用于法律领域。这里的效率是指经济效率。农村基层司法工作和法律服务工作的法律效果或社会效果，均不应以经济效率为标准。社会主义法律、法规可以被视为公平、正义得以体现的外在形式。公平、正义应当看作社会主义法律所追求的主要目标。

建设社会主义新农村的经济目标要与政治目标、社会目标和法律目标很好地结合起来。在经济、政治目标上要突出社会主义性质，即必须要保证广大农民群众的经济利益不能受到侵害；广大农民群众的政治权益不能受到侵害；农村的基层党组织建设必须纯洁、坚强有力。只有这样，新农村建设才能保证社会主义的方向，才能为广大人民群众所拥护。在法律目标上要突出合理、公平、公正，即农村基层法治建设要符合社会主义道德要求，符合广大人民心目中的公正要求。一般说来，合法的也往往是合理的，是符合广大人民心目中的公正要求和法律所追求的目标的。

但是由于法律的规定往往比较原则，农村基层国家机关在法的适用中遇到的具体的情况又干差万别十分复杂，所以，在坚持正确、合法的前提下，也需要考虑合理、公正的问题。法律的规定一般为法的适用留有一定的余地，能够使执法机关、司法机关根据具体情况将案件处理得更合理、公正。

任何案件只有处理得合法、合理、公正，才能获得广大人民群众的拥护，使当事人心服口服，才能有利于决定或判决的执行，最终有利于社会的安定团结和生产力的发展。只有坚持公平正义，做到合法合理、平等对待、及时有效，才能实现公正执法，才能真正维护农民群众的合法权益，促进农村社会和谐。

四、坚持综合治理，正确处理改革发展稳定关系的理念

   建设社会主义新农村必须加强社会治安的综合治理。它是我国独创的在党的领导下，把政府、司法机关和社会各方面的力量组织起来，充分运用政治的、经济的、行政的、法律的、思想教育的和文化的各种手段，惩罚制裁犯罪行为，挽救失足者，改造违法犯罪者；消除产生违法、犯罪的原因和条件，全面预防和减少违法犯罪，维护社会主义法律秩序的一项基本方针。

社会治安问题是社会上各种矛盾的综合反映。对社会治安实行综合治理，也是社会主义新农村建设本身的客观需要。社会主义制度本身就是同违法、犯罪作斗争，预防和减少违法、犯罪的有力保证。农村社会治安的综合治理，也是在总结我国改革开放以来农村法治工作的实践经验基础上，适合我国社会主义国情的一项加强社会主义法治、维护社会主义法律秩序的正确方针。

建设社会主义新农村必须正确处理新形势下的人民内部矛盾。环境纠纷、水利纠纷和土地纠纷是农村社会群体矛盾的核心。农村法治工作要以社会主义的各项法律、法规为核心，充分利用传统、习俗和道德、环境因素的作用，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理改革、发展、稳定的关系。

进城务工的农村劳动者的合法权益受到侵犯和他们的基本生活条件得不到保障，也是在新农村建设中需要解决的问题。要以法律手段保护劳动者的合法权益。社会主义市场经济发展的早期，收入分配和富裕程度有一定差距是不可避免的，这时劳动者的独立利益特别需要法律加以保障。社会主义劳动法及社会保障法律体系，对于解决劳资纠纷，保护进城务工的农村劳动者的合法权益和基本生活条件具有特别重要的意义。国家对那些违反社会主义劳动法，以超经济的手段残酷剥削农民工的行为必须坚决取缔。法的适用机关必须严格行政执法和司法，将法律规定落到实处，确保农民工的工资按时足额发放，发挥社会主义国家的政治优势，使劳动人民在市场经济体制改革中的合法权益和基本生活条件得到法的适用机关的实际保护。

要反对“司法是社会公正的最后屏障”的观念。司法的任务是在党的领导下，及时合理公正地解决一部分社会矛盾。司法不可能解决所有的社会矛盾，更不是所谓“社会公正的最后屏障”。例如，社会两极分化、分配不公的矛盾仅靠司法能解决吗？在建设社会主义新农村中，农村基层司法机关要与其他国家机关相配合，共同维护农民群众的合法权益，巩固人民民主专政的社会主义制度。

农村法治工作应强调“着重调解”。农村中各种纠纷的调解机制对于一个村庄秩序的形成和瓦解至关重要。一方面是因为调解可以省去诉讼中的金钱与时间成本，另一方面，调解这种纠纷解决方式与中国乡土文化较为合拍，农民群众易于接受。这种民事调解系统不会“破坏国家法制的统一”。法治的根本追求在于“治”，即纠纷得以解决，秩序得以恢复。而足以实现这一目标的多元化纠纷解决途径都应得到同等的重视。

农村基层法治工作必须坚持实事求是、有错必纠原则。由于众多主、客观因素的影响，法的适用可能会出现错误，造成错案。不仅在错误倾向干扰和法制不健全的情况下会出现错案，就是在路线、方针正确，法制比较健全的情况下，也很难完全避免错案的发生。一切冤、假、错案不管在什么条件下发生，适用法的人员都必须坚持实事求是的原则，有错必纠，立即纠正，不纠正就是继续违法。所以 要反对以“维护法院判决的既判力”为借口，而拒绝纠正冤、假、错案的观念和做法。这也是目前产生“涉诉上访”的原因之一。只有认真纠正一切冤、假、错案，才能取得人民群众的谅解，取得人民群众的支持，否则就会损害党和国家的威望，失信于民。我国的一切国家机关，都应当是代表人民利益的，是全心全意为人民服务的，应当为人民的利益坚持正确的，为人民的利益改正错误的，这是对人民负责的重要表现。

五、坚持党的领导的理念

党的领导是社会主义法治的根本保证，也是建设社会主义新农村的根本保证。社会主义新农村建设的根本在于社会主义的指导思想和共产党的领导。当前社会主义新农村建设之“新”就在于社会主义，社会主义是新农村建设的质的规定性。

在我国，共产党执政，是历史的选择，人民的选择。新中国法治建设的伟大成就，是在党的领导下取得的。全面实施依法治国基本方略，建设社会主义新农村，也必须在党的领导下进行。

加强党对社会主义新农村法治建设的领导，要求农村的基层党组织必须思想端正、组织坚强，有能力领导农民群众建设社会主义新农村。同时还要强调，农村各级党组织都要在宪法和法律范围内活动，全体党员都要模范遵守宪法和法律。

总之，社会主义新农村建设，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，牢固树立和全面落实科学发展观，坚持以经济建设为中心，协调推进农村社会主义经济建设、政治建设、法治建设、文化建设、社会建设和党的建设，推动农村走上生产发展、生态良好、生活富裕的文明发展道路。

（作者系中国人民大学法学院副教授、法学博士、法理教研室副主任）