美国高等教育在“二战”后发展突飞猛进，引领和推动着世界高等教育发展的潮流。其重要成就、同时也是重要标志的留学生教育持续发展，几十年来美国一直是全球最大的留学生目的地，吸引着各国的优秀留学生。

研究表明，国家利益的认知驱动着留学生相关政策的制定、实施和调整，进一步影响着吸引留学生的有效性，而吸引留学生的有效性也影响了国家利益及其认知。国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者之间形成了一定的传导循环关系，其中国家利益认知是最重要的驱动因素。因为国家利益对留学生教育的认知往往是变动的，可能积极，也可能消极，因此影响了这个传导循环关系的积极或消极以及不断变化。

美国对吸引留学生、开展留学生教育的国家利益认知

维护和增进国家利益是美国吸引留学生的最终目的，美国政府一直强调“教育要服务于国家利益”的理念。

政治和安全利益。无论是在美国政界、企业界还是教育界，都把留学生教育与增强国家创新能力、提高国际竞争力、维护国家安全密切联系起来。美国教育部长邓肯认为吸引留学生、开展留学生教育对国家安全的重要性以及对增强民主制度本身的重要性正在得到更多的认同。（http://www.xzbu.com/9/view-4950106.htm）在2010年发布的《美国国家安全战略报告》中，教育进一步被赋予重任，继续强调通过教育加强国际联系与合作，促进民主与人权保护等。

留学生教育还能加强美国与生源国的政治、经济、文化交往。留学生学成归国后多会成为国家的栋梁之材，这有利于在生源国与美国之间保持长期良好的政治关系和培养该国未来领导人才和亲美人士。美国前总统布什曾明确表示，“一贯而协调的国际教育战略将吸引和教育来自国外的未来的领袖”，使美国“成为亚洲、中东、非洲和拉丁美洲未来领导人的主要培训基地”。（朱兴德：《发展教育经略世界》，南宁：广西人民出版社，2013年版，第192页）以美国留学生教育的旗舰项目—富布莱特项目为例，截至2011年，155个国家的超过30万人通过该项目在美接受教育，这些人中有29人后来成为国家领导人。（雷默：《中国布局“留学外交”》，《南风窗》，2014年第10期，第51页）

经济利益。拓展经济利益，扩大就业，促进美国经济发展与繁荣，是美国吸引留学生、开展留学生教育的另一重要支点。据统计，2009—2010学年外国留学生及其周边消费对美国经济的总贡献为187.76亿美元，平均每名外国留学生对美国经济的贡献约2.7万美元。另据2012年1月美国商务部的最新报告，2010—2011学年，外国留学生对美国经济的总贡献已增加到210亿多美元，比10年前翻了一番多；创造了超过10万个就业机会。（U.S. Department of Commerce, The Competitiveness and Innovative Capacity of the United States, January 2012）

文化利益。教育作为一种重要的文化传递活动，是意识形态和文化传播的最佳途径之一。曾负责教育文化事务的助理国务卿菲利普·库姆斯把教育文化交流称为“对外政策的第四维”。（Philip H. Coombs, the Fourth Dimension of Foreign Policy: Education and Affairs, New York, 1964）美国认为领先的高等教育和留学生教育是保持大国地位所需要的文化利益中最具吸引力的一项内容。大卫·伊格内休斯说，“美国最有战略价值的资产或许并不是它的枪炮，而是他的大学”，他认为留学生教育“才是一个真正管用的‘智能武器’。我们在思考这些大学校长和许多人的努力的时候，我们应该把他们当作有利于文化传播的资产。”（[美]大卫·伊格内休斯：《美国的智能武器》，《经济观察报》，2007年3月26日）

人力资本和社会效益。发展留学生教育，广泛吸引全球优秀人才，既推广了美国文化与价值观，提升了美国的全球影响力；又早早地吸引走其他国家的优秀人才和拔尖人才。美国作为一个移民国家，在短时间内迅速发展成为世界第一强国，其核心因素在于人才引进。留学生教育成为美国吸引人才和开展公共外交的重要渠道，多元化的人才背景为美国注入国际文化元素，众多的国际人才又使得美国在国际合作与发展领域中占得独一无二的优势。这被美国称为“引进留学生，深加工‘半成品’”战略。据美国国家科学基金会统计，25%的外国留学生学成后定居美国，进入美国国家人才库；在美国科学院院士中，外来人士占22%；在美籍诺贝尔奖获得者中，有35%出生在国外。（http://liuxue.xdf.cn/ wzy/zb/zx/393378.shtml）

美国国家利益认知驱动留学生相关政策调整

美国留学生相关政策的制定、实施和调整主要源于其国家利益认知及变化。上述变化亦是如此。“9·11”事件之后的变化主要是由于恐怖袭击导致美国的安全利益成为国家利益的首要内容，其他利益暂居末席，留学生相关政策受到了紧缩；在安全形势有所缓解，加上安全利益长期处于首要位置损害了其他和整体国家利益，因此留学生相关政策才得以逐渐开放和友好；金融危机下国家的首要任务是恢复和稳定经济增长，而政府和包括高校在内的社会机构财政紧张，导致了部分涉及留学生的政策出现调整。

国家利益认知驱动下的留学生教育发展战略。正是因为吸引留学生、开展留学生教育对于国家利益有较为显著的增进作用，所以美国政府一直将留学生教育视为其国家发展战略和基本国策之一，虽然国内外形势的变化会导致留学生相关政策的调整，甚至是较大幅度的调整，但留学生教育作为增进国家利益和国家战略的重要内容始终没有动摇，这对留学生相关政策的稳定性和开放性非常重要，进而对有效吸引留学生起到了重要的推动作用。

国家利益认知驱动下留学生相关政策的现状和变化。美国留学生政策历年来多有变化，主要表现在以下几个方面：

招生宣传。美国为吸引世界各地的优秀学生前往留学，政府、高校、社会机构之间逐渐形成了较为全面有效的宣传体系，由上而下和由下而上相结合，互相配合、共同支持。2006年1月6日，布什总统亲自出席了“美国大学校长国际教育论坛高峰会议”，在讲话中承认“9·11”事件后施行的安全措施使一些外国学生感到沮丧，他指出要在安全与开放之间达成适当平衡，“我们要让世界各地的年轻人到我们的大学里来”。（http:// iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/article/2006/01/20060106 134030liameruoy0.4629328.html#axzz3RM73ebky）美国还设立美国国际教育周，作为推行跨境教育发展的重要战略之一，在全球多个国家、地区宣传留学生教育。

学费。留学生在美国就读的学校分为私立高校和公立高校以及其他的一些营利性项目或学校，在公立高校读书时，留学生所付学费按照州外学生费用标准。美国各院校收取的学费各不相同，在同一个州内也可能不尽相同。一般来说，社区学院学费最低，公立大学居中，私立大学最高。因此，美国的学费政策比较多样化，供留学生选择的也比较多。

资助。美国之所以能持续占有世界留学生市场的最大份额，丰富有效的奖学金和助学金制度功不可没。总体而言，美国的留学生资助政策有以下几个特点：一是来源多样化，包括政府资助、院校设立、私人基金会提供等；二是项目丰富，包括助学金、奖学金、学费减免、助教金、助研金、贷款等；三是项目分层次、金额有差异，留学生选择机会多、获奖面广，而私立院校提供的资助项目和金额比公立大学要多；四是有引导、有倾向性，比如留学生学习专业对美国越重要、学习层次越高则资助项目越多、金额越丰厚，再如不同时期会对不同地区和国家有所倾斜。可见，美国应因不同时期国家利益的需要，充分利用资助政策为杠杆，更加有效吸引留学生。

签证。“9·11”事件的发生导致美国安全利益成为首要利益，因此加大了对国家安全的保护力度，收紧了签证政策包括限制留学生签证，严格了签证的审查、监控、追踪，对敏感国家和就读敏感专业的留学生设置了诸多障碍。紧缩政策的实施导致留学生申请数量和赴美人数都出现了较大的下降，致使美国的国际形象、经济收入等受到了严重的影响，逐渐开始引发各界人士的不满。随着国家利益认知的变化，美国签证政策开始回暖。

金融危机的爆发使得经济再次陷入低潮，美国再次通过简化程序、缩短时间等调整签证政策的方式吸引留学生、开展留学生教育重振美国经济，因而出现了签证数量的回升。

就业移民。“9·11”事件后，美国政府加强了对美国境内各类合法和非法移民的监控，整体上收紧了美国的移民政策。要求凡没有入籍或者没有获得永久居留身份的移民都必须前往移民局接受登记和面谈，包括学生、申请永久居留权的新移民和没有身份的移民等。（刘军明：《发达国家高等教育国际化政策的发展》，复旦大学硕士学位论文，2008年）

之后，美国又调整和加大了对留学生人才引进的力度，尤其是争抢理工科留学生，提前抢占未来的人力资源。2012年11月30日，美国众议院通过了“科技工程留学生就业法案”，为在美国大学取得科学、技术、工程和数学博士及硕士学位的外国毕业生，建立新的绿卡计划，帮助他们留在美国工作和创业。（http://liuxue.xdf. cn/wzy/zb/zx/393378.shtml）

国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者间的传导关系

总体的传导循环关系。美国在成长为世界高等教育强国和留学生最大目的地的过程中，较为一贯地把吸引留学生定为其国家利益的重要内容，在政治上有利于树立和提高其大国形象、传播和巩固其价值观、培养亲美友美人士，在经济上有助于经济增长、扩大就业，在文化上有益于维持和扩大国际交往和文化交流，还能吸引全世界的高素质人才为其服务，同时能推动本国科教发展。因而把吸引留学生作为一项长期战略和基本国策来对待，这样就使得美国对于吸引留学生的相关政策具有很强的连续性，即使在金融危机的冲击下也一直采取鼓励政策，驱动前往美国的留学生人数和质量不断上升。同样，美国有效吸引了大量高素质的留学生，对国家利益起到了一定的增益作用，逐步加深了留学生们在国家利益层面的认知水平和分量。可见，美国的国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者之间具有一定的传导循环关系。

消极的传导循环关系。“9·11”事件对美国产生了巨大的即时性影响。由于调查中发现在验明身份的19名恐怖分子中至少有一名持学生签证入境，美国对留学生自由开放的态度以及当时的留学生政策立刻成为众矢之的；而且此时安全利益在国家利益排序中被认定为美国的核心利益和首要利益，所以政府马上采取了一系列的措施来反思美国社会的开放性，开始限制外国人包括留学生的出入境。《美国爱国者法案》《航空和交通安全法》《加强边境安全和签证入境改革法》等一系列法规出台，导致了留学生相关政策的紧缩，进而出国留学生规模下滑、结构不合理等问题出现。在“9·11”事件之后的两三年里，美国大体上维持或加强了对留学生的限制。此举引起了教育界、科技界和企业界的严重不满，他们认为，国家安全固然重要，但是限制吸引留学生不利于吸引优秀人才，损害了美国国家形象和长期的国家利益。由此可见，这种传导循环关系有可能是消极的。

积极的传导循环关系。1999年，克林顿政府国防部长科恩牵头成立了“美国21世纪国家安全委员会”，提出了一个重要的建议：要求总统和国会提议并通过“国家安全科学与技术教育法”。它一反国家安全限于国防和外交的传统安全观，将科技和教育纳入影响国家安全的重要因素，并将之提高到前所未有的高度：如果没有足够的科技和工程人才，其对美国国家安全造成的威胁仅次于大规模杀伤性武器直接攻击美国。（王盈：《全球化时代美国教育政策的战略调整》，《世界教育信息》，2007年第2期，第12页）这推动了美国实施和完善开放的留学生政策和促进美国留学教育的发展，促进并吸引海外最为优秀的未来领导者到美国学习、交流，对美国有效吸引留学生起到了积极作用。

金融危机爆发后，高校学费上涨、留学成本上升，为保证美国的留学生市场份额，美国政府吸取了“9·11”事件后采取较为极端的紧缩政策的教训，通过加大对留学生教育的拨款额来对留学生市场产生影响，表明了美国政府对留学生教育的积极态度，提高留学生相关政策的友好度，使得危机期间赴美留学的人数非但没有下滑，反而还有一定的增长。

由此可见，若把吸引留学生、开展留学生教育在国家利益层面作出积极认知，并保持相对稳定性，就能够保障相关政策的开放性和友好性，进而提升吸引留学生的有效性，从而更加有利于美国国家利益的实现。

传导循环关系的变化。当然，对于国家利益的认知，随着国内外环境的变化，也会发生一定的变化，而利益认知的变化也会传导到政策层面，导致政策的相应调整，并进而影响吸引留学生的有效性。

除了吸引留学生对国家利益及其认知和调整有影响外，经济、安全等因素也会有所影响，因为不同阶段国家利益认知的变化，驱动着三者之间的传导循环关系发生变化。而且，这个传导循环关系具备马太效应的特征，即积极的传导循环关系可能更加积极，消极的传导循环关系也可能更加消极。

对我国来华留学生教育的启示

随着改革开放以来经济实力的不断增强、国际地位的持续提升、高等教育事业的蓬勃发展、留学生相关政策的愈加开放，我国正从一个单一的留学生输出国逐渐转变成为一个同时具有输出和接受双重身份的国际教育的大国。21世纪以来，来华留学教育进入高速发展时期，2001—2010年，来华留学生年均增长速度达18.5%，远远高于同期世界留学生增长速度；2011年我国已经跻身全球十大留学生接收国之列，成为世界留学生目的地大国。但与美国相比，来华留学生教育还存在着诸多问题与缺憾，主要表现在：来华留学生教育在国家利益层面的认知不到位；来华留学生教育的战略地位尚未得到足够重视；国别、层次、学科、院校分布等结构不合理。

我国应该借鉴美国的先进经验，高度重视国家利益认知、留学生相关政策和有效吸引留学生三者的传导循环关系，对来华留学生事业及相关政策进行调整和优化。

提高来华留学生教育的国家利益认知。我国开展来华留学生教育不能仅停留在对外交往、教育交流这个层次，而是要提高到增进国家政治利益、经济利益、文化利益、人力资本、社会效益的高度，使之与国家利益紧密相连，并保持这种认知不作重大调整，只有这样才能提高来华留学生教育在国家战略中的位置，由上而下制定更加开放的来华留学生政策及体系，由下而上得到更加积极的反应，进而持续提高我国吸引留学生的有效性，即扩大规模、优化结构。

着力提升来华留学生教育的战略地位。只有在国家利益认知充分到位的情况下，提升来华留学生教育在我国的战略地位才能变成现实。提升其战略地位，主要是使之与国家未来战略发展的总体思路相结合。“留学中国计划”和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等规划中对来华留学生教育的定位仍较低。如果还不将来华留学生教育列为单独的国家战略，那至少应将之放到科教兴国、人才强国等国家战略的显著位置，并逐渐在中央的党代会报告、政府工作报告、“五年规划”以及其他中长期规划中将开展来华留学生教育列为重要内容。

建立完善开放的来华留学生政策体系。仅仅提高认识是不够的，必须付诸行动。部门、省市和高校要以高效的运转和有效的配合，各方联动，逐步建立和实施系统化的留学生政策体系。在深化改革、依法治国的大背景下，加大招生宣传力度，形成政府、社会、高校立体化的宣传体系；改革留学生资助政策，给留学生提供更多更合理的资助；改革签证、移民政策，提高其友好度、人性化；改善留学生实习打工就业政策，探索形成良好的法律环境；思考和研究以产业化模式开展来华留学生教育，调动各方面积极性。

大力提高我国高等教育质量。我国应顺应高等教育国际化发展趋势，尊重高等教育自身发展规律，继续加大对高等教育的投入力度，扩大高等院校的自主权，构建有效的高等教育质量标准，缩小高等教育质量的校际差异，提高高等院校教师队伍、课程设置、合作办学等国际化水平，引导提升留学生占学生总数比例。

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导语：美国最有战略价值的资产并不是它的枪炮，而是他的大学。高等教育可以说是美国惟一一个还在世界范围内独占鳌头的领域

大卫·伊格内休斯/文

每当想到美国在当今国际社会上的力量的时候，人们总会先想到这个国家巨大的军械装备，从轰炸机想到航空母舰，再到常规作战部队。可是，我认为，美国最有战略价值的资产或许并不是它的枪炮，而是他的大学。

高等教育可以说是美国惟一一个还在世界范围内独占鳌头的领域。人们逐渐地在伊拉克发现了美国军事力量的局限性；在经济上也发现了中国和印度带来的压力；在金融市场也和海外局势息息相关。但是在这个全球化的世界上，美国的大学仍然是一块金字招牌。在一群敢作敢为的校长们的带领下，美国的大学一直遥遥领先，还在不断地拉大着与世界其他大学的距离。

美国伟大的高等学府实际上在变得越来越全球化了，它已经成为“卓越”的同义词，吸引了全世界最聪明的学生和教师，给予了他们独一无二的机会。相比较于那些封闭、单一的文化来说，美国大学正是美国生活中的开放和多元化的优势，它给予了人们思考和创造的自由，并让他们从中受益。在这方面，美国的自由度是其它国家难以比肩的。

我认为，这种“教育的力量”说不定正是美国对付它远期挑战中最好的工具。全球的很多民意测验都显示，当下的这个世界对美国和美国的价值观都持有怀疑态度，但在这些普遍的反美意见中有一个特例，那就是美国的教育。目前，构架美国式的大学、学院和学校在全世界很多地方方兴未艾。

我是在拜访哈佛大学的肯尼迪政治学院时开始思考这个问题的。我在这里聆听了两位德高望重的伊朗出生的学者的高论，他们正试图向我解释德黑兰的现状。自从1978年成立以来，肯尼迪学院一直把自己当成这个世界的一种宝贵资源。刚上任的联合国秘书长潘基文1980年代是这里的学生。当他刚到肯尼迪政治学院时，他就宣称自己的绰号是“JFK”——肯尼迪名字的缩写，也是“Just From Korea”（鄙人来自韩国）的首字母。

葛兰姆·艾利森（Graham Allison）是肯尼迪学院的第一任院长，他说过：“如今，无论我到哪一个国家访问，我都无法避免地会在这个国家的内阁里碰到肯尼迪学院的毕业生”。今年这个学年，哈佛大学招收了3821名国际学生，他们来自131个不同的国家，其中有403人来自中国，269人来自韩国，192人来自印度。

美国的其他一些重要的大学也在寻求同样一个国际化的路线。耶鲁大学的校长里克·列文（Rick Levin）在1993年上任以来，将本科国际学生的人数翻了四番，和中国的领先大学也建立了广泛的交流计划。与此同时，列文还利用耶鲁的研究生院创办了一系列的学习计划，例如帮助日本公务员学习人口变迁；向阿联酋的官员教授管理课程；向中国官员传播与法制相关的课程等等。到2008年末，他希望每一个从耶鲁毕业的本科生都在本科课程中有一段在国外作交换学生的经历。列文说：“如果我们可以为改变美国的政治方向做一件事情，那么，这件事情就是教育未来的领袖们：我们生活在一个相互依靠的星球上。”

哥伦比亚大学也正在为创办一个真正意义上的国际化大学作出自己的努力。目前，它已经拥有了4634名国际学生，大约是学生总数的18.6%，其数量在全美大学里仅次于南加州大学。哥伦比亚大学校长李·鲍林格（Lee Bollinger）正在起草一个新的向外发展的计划，准备在约旦、坦桑尼亚、印度、中国、法国和拉丁美洲建立研究中心。哥伦比亚的第一个海外中心在约旦，它将和约旦政府一起改造约旦的教育系统，创立一个穆斯林世界可以效仿的教育模式。“这的确是双方的一个机会，”鲍林格说，“其实，人人都能意识到，对于这个世界我们并没有足够的专门技巧和特长。但与此同时，我们又确实是高等教育方面的一缕缕曙光，我们的教育体制可以推动人们进行创造性和自由的思考。”

但此时，一个让这些大学校长发愁的问题摆在面前，那就是全世界那些最有头脑最聪明的学生在渴望得到美国教育的曙光之时，美国的移民政策却让国际学生们难以涉足美国。这个政策真是在搬起石头砸自己的脚。

五角大楼的将军们总是在炫耀他们的“智能导弹”，而这些“导弹”也常常有走火的时候。实际上，美国的教育才是一个真正管用的智能武器。当我们在思考这些大学校长和许多人的努力的时候，我们应该把他们当作有利于国家安全的资产，只有他们才能让这个世界变得更安全，更有智慧。