强化党内监督要处理好几个关系

张英伟

党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《条例》），总结党内监督的历史经验，对党内监督作出顶层设计和制度安排，从制度机制上推进了党内监督制度化规范化程序化，体现了新形势下党内监督的制度创新。贯彻落实《条例》，强化党内监督，要正确处理几个关系。

一、正确处理党内监督与党外监督的关系

党内监督是指党自身的监督，党外监督是相对于党内监督而言的，两者互相依存、互为补充，统一于全面从严治党全过程。从唯物辩证法看，党内监督是矛盾的主要方面，党外监督是矛盾的次要方面。

新修订的《条例》聚焦全面从严治党中监督难、难监督这一难点问题，在坚持党内监督与党外监督相结合的原则基础上，对党内监督与党外监督相结合的内容以及如何结合作出具体规定，把党内监督作为党和国家各项监督形式中最基本的、第一位的监督，放到更加突出、更加重要的位置，同时注重发挥党外监督的作用，并从制度和机制上把党内监督与党外监督结合起来，实现了党内监督制度的重大创新。

这是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对马克思主义党建理论的创造性运用和发展，对于强化党内监督具有重要的理论和实践指导意义。

坚持党内监督与党外监督相结合，是我们党在加强党的建设历史进程中逐步形成的。我们党最早关注的是党内监督，始终把党内监督放在首要位置，并随着形势和任务的发展呈不断加强态势。在加强党内监督的实践中，逐步形成党外监督，强调党要接受人民群众的监督，接受民主党派和党外人士的监督，并形成了共产党和各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的传统，提出了党内监督与党外监督相结合的原则。

党的十八大以来，在党内监督与党外监督的关系上，我们党进一步厘清了各自的目标指向，强调“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民”。在纪与法的关系上，强调纪法分开、纪在法前、纪严于法，在强化党内监督的同时，必须把执纪和执法贯通起来。在具体方式上，提出并落实监督执纪“四种形态”。

新修订的《条例》在坚持党内监督与党外监督相结合的原则基础上，对法律监督、民主监督、审计监督、社会监督以及舆论监督等党外监督作出明确规定，并赋予党内监督与党外监督相结合更加丰富的内涵。

正确处理党内监督与党外监督的关系，要把握好几个原则。

一是在党内监督与党外监督的关系上，强调党内监督的根本性。应该说，党内监督与党外监督的出发点是一致的，都是为了维护党和人民的根本利益，但从根本上讲，还在于强化党内监督。

二是在党内监督和党外监督的监督体系中，强调党内监督的重要性。党内监督始终居于统摄地位，起着核心作用。

三是在推进国家治理体系和治理能力现代化的大格局中，强调党内监督对党外监督的统合性。党内监督要同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，才能形成监督合力。要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督；健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。

二、正确处理党内监督中广义监督与狭义监督的关系

广义监督是指党委履行主体责任的监督；狭义监督是指纪委专责执纪的监督。党内监督既离不开狭义的专责监督，也离不开广义的全面监督，二者相互依存、缺一不可，统一于党内监督全过程。

新修订的《条例》对纪委专责监督作出明确规定，强调纪委是党内监督的专责机关；同时，又把党委的全面监督摆在更加突出的位置，赋予党委监督更加丰富的内涵，凸显了党委在党内监督中的主体责任。特别是把党的工作部门职能监督纳入党委监督，并对党委监督的职责、对象、重点、方式、方法等作出明确规定，使广义监督无论是主体还是客体，无论是内容还是形式等方面，都实现了全覆盖，成为实实在在的全面监督。

这一制度安排坚持党委监督与纪委监督的辩证统一，实现了党委监督与纪委监督各居其位、各履其职、各尽其责，相互监督、互相推动、共同提高，形成党内监督的科学体制机制。

对广义监督与狭义监督关系的认识，我们党经历了一个发展过程。

20世纪60年代初，党委监督的理念和方式开始确立，1962年初召开的“七千人大会”明确提出要重视党委的监督，并把党内政治生活作为党委监督的重要方式确立下来。随着党内监督实践的发展，党委监督的内涵也逐步得到丰富和发展。改革开放以后，党内专责机关的监督也不断得到加强。

1978年12月，党的十一届三中全会决定成立中央纪律检查委员会。

1980年8月，邓小平同志第一次提出要有专门监督机构对各级干部的职权范围和政治、生活待遇进行铁面无私的监督检查。

2003年出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》，把各级纪委确定为党内监督的专门机关。新修订的《条例》进一步把党的各级纪律检查委员会明确为党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，同时提出“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”，实现了党内监督制度的重大创新。

正确处理广义监督与狭义监督的辩证关系，一是要坚持广义监督与狭义监督同时加强、同向发力，相互促进、相互推动。既高度重视广义的全面监督，又高度重视狭义的专责监督、一手抓党委（党组）的全面监督、一手抓纪委的专责监督，从而保证党委监督与纪委监督各在其位、各履其职、各尽其责，把广义监督与狭义监督统一于党内监督全过程。

二是要坚持把党委监督作为全面的监督、第一位的监督。党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。党委监督在党内监督中承担首要的政治责任。

三是要坚持纪委监督的权威性。新修订的《条例》第一次把纪委的定位从专门机关发展到专责机关，强调纪委的职责就是监督执纪问责，凸显了纪委专责监督的权威性。

三、正确处理自上而下监督与自下而上监督的关系

党内监督既离不开自上而下的组织监督，又离不开自下而上的民主监督。离开自上而下的组织监督，党内监督就会软弱乏力；离开自下而上的民主监督，党内监督就会失去群众基础和生机活力。在两者关系中，自上而下的组织监督处于主要方面，重视和发挥上级组织对下级组织和干部的监督是党内监督的关键。

新修订的《条例》在重申坚持自上而下的组织监督与自下而上的民主监督相结合的基础上，强调要强化自上而下的组织监督和改进自下而上的民主监督，并把强化自上而下的组织监督突出出来，着力创新自上而下组织监督的体制机制和方式方法，实现了党内监督体制机制的重大变革。

我们党对自上而下的组织监督与自下而上的民主监督关系的理性认识经历了长期探索。党的八大明确提出自上而下的组织监督与自下而上的民主监督这对概念，并把它们作为党内监督的重要原则在党章中确定下来。此后，我们党在积极探索自下而上的民主监督的同时，着力加强自上而下的组织监督，并逐步实现两方面监督的制度化。

一是积极探索自下而上的民主监督。在1962年初召开的“七千人大会”上，我们党确立了民主生活会制度。1981年8月下发的《关于进一步健全县以上领导干部生活会制度的通知》对民主生活会作出具体明确的规定，初步实现了民主生活会的制度化。党的十八届六中全会通过的《条例》，对民主生活会经常化、民主生活会的重点、上级党组织加强对下级领导班子民主生活会指导和监督等提出明确要求，进一步健全、完善和规范了民主生活会制度，我们党对开展自下而上的民主监督的认识和实践走向制度自觉。

二是把对党的领导干部和党员的监督特别是对主要领导干部的监督，作为自上而下组织监督的重点。党的十八大新修订的《中国共产党章程》第一次就加强对主要领导干部的监督作出规定，要求“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度”。党的十八届六中全会对此作了突出强调，要求“党内监督必须突出党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部”，强化上级组织对下级组织特别是主要领导干部行使权力的监督，防止权力失控和滥用。

三是不断创新自上而下组织监督的制度机制，设立巡视制度。党的十八大以来，进一步创新巡视制度，修订巡视工作条例，实现巡视工作全覆盖，巡视成为党内监督的利剑。新修订的《条例》把巡视作为自上而下组织监督的重要方式，规定“纪委派驻纪检组对派出机关负责，加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督”。

正确处理自上而下组织监督与自下而上民主监督的关系，一是要坚持自上而下组织监督与自下而上民主监督的内在统一，既强化自上而下的组织监督，也改进自下而上的民主监督，二者相互促进、缺一不可。要把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效。

二是要突出自上而下组织监督的主导地位。自上而下的组织监督处于矛盾的主要方面，作用更紧要、更关键，抓好上级组织对下级组织和干部的监督，也就抓住了党内监督的关键。习近平总书记强调，“上级对下级尤其是上级一把手对下级一把手的监督最管用、最有效。”新修订的《条例》围绕责任设计制度和监督体系，强化上级党组织对下级党组织和领导干部的监督，分别就党的中央组织、党委（党组）、党的纪律检查委员会、基层党组织和党员这四类监督主体的监督职责以及相应监督制度作出明确规定，做到责任清晰、主体明确，制度管用、行之有效。

三是要坚持自下而上民主监督的基础地位与作用。党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。要严格党的组织生活制度，特别是发挥民主生活会在党内监督中的重要作用。民主生活会应当经常化，遇到重要或者普遍性问题应当及时召开。同时，党员也要履行监督义务。

（作者：中央纪委驻中国社会科学院纪检组组长）