香港回归后美国对港民主输出政策与香港政制发展
刘恩东
自冷战开始至今，美国对香港民主输出的政策日渐清晰。1997年香港回归后，美国开始积极介入并干预香港政治改革及普选等政治事务，国务院、国会、非政府组织在对港民主输出中扮演了不同的角色，对香港的民主输出是美国对华政策的重要组成部分，美国对香港民主输出政策既随中美关系的变化在不断调整，又有其独特性。
一、美国对香港民主输出的历史
根据美国对港政策变化情况，美国对香港的民主输出分为四个时期。
1．冷战开始至中英开始香港问题谈判前，香港是美国在亚洲对华冷战和反共意识形态输出的桥头堡。此期间，美国利用香港的地缘优势，把香港作为美国在亚洲孤立中国、对华策反、颠覆中国新生政权、进行反共意识形态宣传、防止共产主义扩张的桥头堡和大本营。美国驻香港总领事馆、美国新闻署香港工作站和美国中央情报局香港站是负责这项工作的主要官方组织。1949年美国在驻香港总领事馆内成立了香港美国新闻处，其活动“目标”主要是“削弱中国共产党在中国大陆的权力和支持之源气”，“给予本地反共力量以希望和鼓励”、“增进香港对美国和自由世界政策与行动的理解与支持，增强反共情绪和行动”等。新闻处的主要工作是编印反共书刊和宣传品。同时，两家美国民间机构自由亚洲委员会(CFA)和援助中国难民知识分子办公室(ARCI)也在香港开展类似的中文出版业务。援助中国难民知识分子办公室名义上是一个开展人道主义援助的非营利机构，但实际上它是协助美国驻港总领事馆在港推行反华政策的工具，具有浓厚的政治色彩。其工作目标以内地居港的知识分子为主，人力和援助经费多数由美国国务院、中情局和洛克菲勒、福特及卡内基基金会提供。香港领事馆还是美国在亚洲宣传冷战的枢纽，它不仅出版书刊，还大量编印反共宣传册和电影传单，出版物的2／3左右由香港转运美国驻亚洲的其他外交机构并在当地发行。香港实际上成为美国在亚洲冷战宣传网的中心，是美国在亚洲(特别是在东亚、东南亚地区)宣传美国政策、兜售冷战思维、推进民主制度、推广美国生活方式、灌输反共思想的枢纽，这也是日后亚洲地区冷战局势紧张加剧的潜在诱因。20世纪50、60年代，美国制定了两份关于香港政策的纲领性秘密文件。1957年7月，美国国家安全委员会以台海局势日趋紧张为由，正式出台了为“美国对香港政策”的NSC5717号文件，全面、系统地阐述了新形势下美国对香港政策的总体构想，这是美国政府首次专门就美国对香港政策制定的纲领性文件。此文件包括两个核心内容：一是首次明确提出利用香港作为对中国进行宣传和渗透的据点和意识形态作战前哨阵地的主张，力求取得军事封锁和经济遏制所难以起到的效果；二是利用香港作为展示西方生活方式的“橱窗”，宣传资本主义优于社会主义，煽动中国内地民众对共产党的不满情绪。1960年6月，美国国家安全委员会又抛出了题为“美国对香港政策”的NSC6007／1号文件。文件提出了五方面的政策设想：一是明确提出香港如出现共产党支持的大规模的“社会动乱”，美国将应英国政府的请求，提供必要的帮助和支援。二是界定香港的重要价值在于它作为自由世界自由港的特殊地位。三是利用香港经济繁荣和生活水平较高的优势，增强香港对中国内地民众的吸引力，“动摇共产党在大陆统治的基础”。四是扩大美国驻港情报部门和对华开展“和平演变”机构的规模并加强实力，把香港作为收集中国内地政治经济和军事情报，开展对华宣传攻势和意识形态演变的前哨阵地。五是蛊惑香港中文媒体对海外华人和华侨施加影响，破坏中国在海外华人、华侨中的形象，同时进一步加强对香港中文媒体的渗透与控制，并鼓励台湾国民党局的中文媒体也大举渗透香港地区，在香港继续制造“两个中国”的阴谋。
2．中英香港问题谈判至冷战结束，美国对香港问题低调关注。从1982年中英开始就“香港问题”谈判到1989年北京政治风波期间，美国对香港的政策是密切、低调关注，而不介入。但是出于对其在香港利益和香港的人权与民主的关注，美国政府仍然不忘提醒中国“香港问题”谈判对于台湾和平统一的意义。1984年9月26日，《中英联合声明》签署的当天，美国率先做出反应。国务卿舒尔茨发表声明，对中英关于香港问题的协议表示欢迎，并认为这将为香港长远前途提供坚实基础。这一声明是美国这一时期对香港政策“低调关注”的集中体现。
3．冷战结束至香港回归，美国开始介入香港的“民主”问题。1989年北京政治风波和冷战的结束是美国介入香港问题的历史转折点。此后，美国一改以往在香港事务上低调的姿态，对香港政策做出重要调整，形成了全面的对港政策。为表明对香港“民主发展”与“自治”的支持，美国开始不断地从政治、经济、文化、教育、舆论等方面加强对香港的影响和渗透，美国政界人物和新闻舆论对个别政治上活跃的香港“民主派”给予扶持。美国名义上声称保持香港稳定繁荣符合美国的长远利益，但实质上是美国希望像打“台湾牌”那样用“香港牌”来牵制中国，把它作为遏制中国的一个有效途径，香港问题成为影响中美关系的新的不稳定因素。美国主要采取了以下政策：一是把美国对华最惠国待遇与香港人权挂钩。二是配合英国政府的移民政策，《1990年美国移民法》增加了美国给香港提供的移民配额。三是通过《美国一香港政策法》，把香港视为一个独立的政治实体，提出“支持民主化是美国外交政策的一项基本原则，这项原则自然适用于在1997年6月30日以后美国对香港的政策”。该法案还要求美国政府定期向国会提交“关于香港民主制度进展”的情况报告，这是以国内立法的形式对香港事务进行干涉，也为美国对香港的监督提供了法律依据。四是自1991年开始美国定期发表关于香港的人权报告。五是通过高级官员和议员访港来提升香港的国际影响，美国高官还多次接见香港港督和李柱铭等“民主派”代表人物，借此强调对香港民主的关注。六是支持“港同盟”等“民主势力”的发展，认为“香港前途的保证主要在于“民主势力”的发展和“民主制度”的建立，“港同盟”的成立自然被看作是美国实现对港政策目标的一个重要工具。
4．香港回归后至今积极介入并干预香港政治事务。香港回归后，美国取代英国，开始积极介入并干预香港的政治事务。美国对香港的政策目标重点从注重经济、安全利益、地缘政治利益日益转向政治性意识形态利益，政治性考量成为美国对香港政策追求的根本目标和核心，香港的政制改革与发展、民主与人权、新闻自由和高度自治等问题成为关注焦点。为此，美国采取了以下策略与措施：对“一国两制”、港人治港、高度自治基本原则表示疑虑，试图推动香港向美国所希望的“民主”方向前进；将香港实现行政长官及立法会双普选看成是香港政治发展的一个基本指标以及中国是否遵守《基本法》的一个重要因素；要求保障并加快香港的民主进程，关注行政及立法机关的权力分配机制，维护法治、司法独立，推动香港实现“民主”的西方化、美国化；关注《香港基本法》第23条“反颠覆立法”问题；鼓励并支持香港泛民主派政党的发展，大力支持并扶持所谓的民主派；关注香港的公民权利与新闻自由，竭力维持香港的“独特性”，避免香港“大陆化”，带头充当香港民主人权的“保护者”和“监护人”。
二、美国对香港民主输出的战略目标
1．自诩为世界民主、自由、人权的卫道士，把巩固和发展香港的西方民主政治体制作为维护美国在港利益的基石。美驻港总领事祁俊文曾专门在香港《明报》发表题为“民主——香港保持稳定繁荣最佳途径”的文章，明确表达了“美国政府坚决支持民主是香港保持稳定繁荣和推动自治的最佳途径”，“香港事务不容外国干涉”的思想。
2．把香港作为展示西方价值观念、“民主理念”和生活方式的“橱窗”和“样板”，作为对中国大陆进行意识形态渗透的前沿。台湾是美国在亚洲树立的一个民主样板，美国希望把香港塑造成另一个“民主”样板，把“促进香港民主化作为对北京政策的基石”，通过培养、扶植香港的“民主势力”，企图使其能够左右香港的政制发展方向甚至能够入主特区政府，从而使香港成为能够按美国意愿发展的政治“实体”。美国在《美国一香港政策法》中提出，“香港居民同美国人民有很多共同的价值观和利益，要通过努力使香港成为一个展示珍视自由的社会所能够取得的成就的典范”。美国前驻港领事高乐圣在德克萨斯州休斯顿亚洲协会发表讲演时也曾强调“香港是中国未来的一个窗口，是中国大陆发生巨大变化的例子和刺激”①。美国副财长萨默斯在谈到未来香港经济时毫不隐讳地说：“在(中国内地和香港)未来两种体制的融合中，如果中国的体制更象香港将对有关各方都有利”，当然也最符合美国的利益。
3．以积极插手香港事务为契机，进一步强化美国作为维护“民主”的世界警察的国际地位和形象。2005年9月，美国驻港总领事郭明翰在美国商会演讲中谈及香港的民主时表示，“美国政府在香港的民主发展方面一向直言，这个没有什么特别的。我们在全世界每天都在讲民主，发展民主是我们一贯的政策。美国国务卿赖斯有一条围巾，上面有这样的字：‘民主并非供观赏的运动。’它是一个活跃、有动力的过程。不是由外而来，是随着民间行动发展起来的一个过程”②。这段讲话清晰地表达了美国维护“民主、自由”的决心。
三、香港回归后美国推动香港“民主化”的主要举措
1．推动行政长官及立法会双普选。2007年12月29日，中国全国人大对香港的政制发展制定了明确的时间表和路线图，规定香港将于2017年实施特首普选和2020年立法会直选，但是美国却指责《基本法》限制了香港民主和自由，限制了立法会影响政府决策的能力。全球知名揭秘网站“维基解密”2011年公布了950份来自美国驻香港总领馆的机密电报，电报内容中很多涉及美国驻港总领事等官员对香港政改和普选的关注。2014年6月，国务院新闻办公室发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书后，美国国会议员、国务院发言人、政府高官、驻港总代表及前高官发表了诸多抹黑中国政府、香港特区政府的言论，传递了美国有意干涉香港政改事务的弦外之音。
2．反对并阻止香港《基本法》第二十三条规定。《香港基本法》第二十三条规定：香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国，分裂国家，煽动叛乱，颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为，禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动，禁止香港的政治性团体或组织与外国的政治性组织或团体建立联系。美国从2002年下半年香港特区政府着手启动该法立法活动时，就想方设法予以阻止。美国以保护香港人民的基本自由和公民自由、免受政治迫害为借口，通过总统与中国领导人及香港特区政府首脑会晤、高官发表谈话、国会议员议案、发布《美国一香港政策法报告》、支持香港反对派、非政府组织活动等一系列手段，阻止香港立法会通过《基本法》第二十三条的立法建议，要求中国和全国人大把对香港法律的修订留给普选的香港立法会解决，致使基本法第二十三条立法搁置已有十余年之久。
3．恣意歪曲香港“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”。《基本法》明确了香港“一国两制”、“港人治港”和“高度自治”的基本原则，指出“港人治港”和“高度自治”要以一国为前提，但美国“担忧”中国政府会过多“干预”特区事务，不是从“一国两制”中的“一国”主导“两制”，而是更多地从“两制”为先导条件下的“一国”做文章，试图把“高度自治”转化为“完全自治”。在《美国一香港政策法》中，美国以把香港当作一个经济和贸易往来上单独的地区来对待为由，把香港当作一个“完全自治”的地区。2004年6月和9月美国参众两院的决议都表示美国将继续把香港当作“完全自治”的地区对待。《基本法》中规定了全国人大在涉及中央与特区关系的事务有释法的权力，美国则认为中国全国人大的释法“破坏香港司法独立”，损害香港自治，要求中国全国人大不要经常就香港事务释法，强调港人对香港政制发展有最终发言权。
4．支持香港的泛民主派，加强政党及社会组织能力建设。香港回归以来，建制派与泛民主派(反对派)围绕香港政治价值观和民主进程发生了激烈争论。在香港民主进程和双普选等问题上，民建联等建制派支持中央和特区政府的观点，主张奉行“循序渐进”原则。泛民主派政治组织则崇尚西方国家的“人权”、“平等”和“正义”等“普世价值”，抨击、指责内地的政治制度、司法体系，支持美国等西方国家观点，主张香港走西方道路，要求行政长官和立法会尽快推行全面普选，策划、鼓动民众上街游行示威，向中央和政府特区政府频频施压。美国充分利用港人政治认同上的这种二元特征，从政治、经济、能力建设上对香港的泛民主派给予了大力支持。美国总统、国务院高官、国会领袖多次接见李柱铭等香港泛民主派，对其政治主张给予支持。2014年9月底，美国驻香港总领馆针对部分泛民主派组织的占领中环行动，发表声明，予以支持。美国政府通过美国国家民主基金会多次给“泛民主派”背景的政党、研究机构、社会组织提供经费援助，主要用于研究香港选举制度的发展和宪政改革、支持当地政党在民主环境中开展竞争、组织公众论坛讨论和辩论政治发展、民意调查、对公众进行普选和选举改革教育等。美国还通过非政府组织为加强香港的政党和社会组织的能力建设做了大量工作。自2002年以来，美国全国国际事务民主研究所就对香港的政党和组织进行培训，教导他们如何壮大组织、怎样与媒体建立关系、如何与选区沟通和与选民打交道。接受过这方面援助的有民建联、民主党、自由党、公民党、前线等。2005年该组织启动了一个为期半年的青年政治领导人培训项目。2006年，专门为2007年的香港区议会选举候选人启动了培训项目。该组织还资助香港大学的“民意研究所”。为了帮助香港政党发展，美国全国国际事务民主研究所于2004年11月帮助香港大学组织了专门的关于政党发展的研讨会。此外，美国非政府组织直接参与香港“民主派”的反政府活动。
四、美国对港民主输出的行为主体及方式
1．国会是美国介入和干预香港事务的主要参与者和推动者。1991年的《美国一香港政策法》和1997年的《香港回归法》即属此类。提出议案是国会干预香港事务的另一方式，从香港回归以来，美国国会参、众议员围绕第二十三条立法、维护香港的民主、人权、公民基本政治权利和新闻自由提出了一系列议案，这些议案虽不具有法律效力，但其所制造的政策舆论对行政当局有很大制约。举行香港事务的听证会也是国会经常采用的一种方式，自1992年美国的香港政策做出重大调整以来，美国参议院曾专门就美国的香港政策、香港内地子女“居留权”问题、香港政改等问题举行了听证会，对中国人大释法提出无端指责，促使美国政府支持香港泛民主派的政治主张，要求美国政府向中国中央和香港特区政府施加政治压力。国会还通过成立“国会香港委员会”、发布涉华工作小组(委员会)中国问题报告、参、众议员的公开讲话、会见香港泛民主派代表等方式来表达他们对香港事务的关注。2014年2月，美国众议院外交事务委员会主席艾德·罗伊斯及亚洲及太平洋小组委员会主席史蒂夫·查波特等八名成员访港，与公民党、民主党的多名成员举行“密会”。罗伊斯事后公然宣称：“香港是中国一部分，但却不尽是。”2014年1O月，美国国会中国问题委员会发表了涉华年度报告，称欲重启香港政改问题的年度调查。同时，由参议院临时议长、民主党人帕特里克·莱西等三人牵头，21名美国参议员致信奥巴马总统，声称由于“中共的公开威胁”和近期“对香港和平示威者的袭击”，请求奥巴马公开支持香港“占中”者的民主诉求，要求美国政府采取明确、严肃的措施，确保北京兑现对香港“一国两制”的承诺。全球人权委员会主席、众议员克里斯·史密斯宣布将成立一个国会香港小组，以监督香港的人权状况及中国政府在香港的活动，确保高度自治原则得到尊重。参议院外交委员会主席罗伯特·梅嫩德斯也以致信香港特首梁振英的方式表达对香港局势的严重关切。国会中国委员会还在10月9日发表的一份题为《加强对香港民主制度支持的报告》中把香港的民主问题称为一个日益重要的人权问题，要求国会和政府成员应通过在最高层发表声明、召开会议及出访香港来加强对香港民主制度的支持。
2．以国务院和驻港总领馆为主的行政当局是美国介入和干预香港事务的政策制定者和协调者。行政当局主要采取下列方式介入和干预香港事务：一是自1992年以来，国务院根据《美国一香港政策法》规定向国会提交香港问题年度报告。2007年，美国的《美国一香港政策法》报告一改以往的美国在港利益的排列顺序，将美国在香港的人权和民主利益首次提到了经贸等其他利益之前，这既是其全球外交战略转变的一个体现，也表明了美国对香港政治民主发展的日益关注。二是国务院在发表的年度国别人权报告中列专章详述香港情况，重点关注公民权利、新闻自由和法轮功等宗教自由情况。三是通过白宫和国务院新闻发布会表达对港事务的看法。2014年9月，美国国务院发言人普萨基在例行记者会上，回应关于有香港人抗议中国全国人大常委会通过特首选举改革方案时明确表示，美国支持香港按照基本法以及民众意愿落实普选，并表示根据普选法则选举行政长官的目标能够实现，“香港行政长官的合法性将会极大地提高”。四是行政部门经常通过国务院高级官员以及美国驻港总领馆的公开声明表达对香港事务的关注。1997年7月，国务卿奥尔布赖特以香港特别行政区临时立法会的产生方式不合民主程序为由，声明拒绝出席香港特别行政区宣誓就职仪式。五是美国国务院政府高官及美国驻港总领事通过与香港政界人士的会面表达对香港特定议题的关注。美国副总统拜登2014年4月在白宫会晤前政务司长陈方安生及民主党创党主席李柱铭，表示支持香港民主。同日美国国务院副国务卿伯恩斯会晤陈方安生与李柱铭，双方讨论了香港在一国两制下普选的发展等问题。美国驻港总领事也经常与特区政府官员、香港政坛人物及政界活跃人士会面，了解他们对政改等问题的看法，如特区政府2005年提出2007年和2008年特首和立法会政改方案后，时任美国驻港总领事郭明瀚在2005年10月与特首曾荫权午宴，关注香港施政报告中关于政改的进度，向曾荫权表示延迟政改方案会引起国际社会担心。六是通过媒体采访营造舆论引导公众。七是美国领导人还通过高层访问直接向中国政府和香港特区政府表达美国的态度。2014年5，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿拉塞尔在占领中环组织举行政改方案投票的关键时刻访港，会见政务司司长林郑月娥、立法会主席曾钰成、政党领袖和反对派代表，并对香港政改和特首普选过程作出了评论，强调要“按照国际标准”进行选举。受此鼓舞，反对派就基本断绝了和中联办的政改交流。美国国务院高官高调、强力介入香港政改的举动，表明了美国欲在香港建立主权实体的西方政治制度政体，企图全面冲击和否定中国主权的宪制基础。八是美国政府高层把政党的发展看作是推动香港全面“民主化”进程、香港政治文化发展的重要措施和重要组成部分，给予高度重视。美国政府高层公开接见香港的“反对派”政党领袖，总领事馆也与所有主要政治组织保持着“良好关系”，美国新闻署(USIA)的国际访问者计划更是把香港的政治人物作为一个重要组成部分。九是情报部门暗中支持香港政改反对派和“占中”行动。在本次香港政改和“占中”行动中，美国中央情报局提供资金和技术支持“占中”宣传网站，这次“占中”集会的赞助者一周传媒老板黎智英更是穿梭在美国情报部门、美国国防部高官、香港立法会议员、政党领袖之间，利用自己的特殊身份为反中央、反香港特区政府者提供资金支持。据报道，美国国防部前副部长、世界银行前行长保罗·沃尔福威茨在抗议活动前几周，就曾与黎智英在游艇里密会。总体来看，国务院是美国香港政策的制定者，驻港总领馆是美国介入和干预香港事务的协调者，以国务卿为代表的国务院等行政部门官员主要作公开政治表态和政策阐释，驻港总领馆主要进行政策的组织协调并暗中行动。较之国会，行政当局更多地从维护国家利益和国际关系的角度考虑问题，扮演了相对理性行为者的角色。
3．非政府组织是美国介入和干预香港事务的实施者。随着香港的回归和美国对港政策的调整，美国通过非政府组织在对港事务的干预上比以往介入更深。一是提供资金支持。有美国政府背景、从国会获得资金的美国民主基金会和美国国际事务民主协会向香港的政治社团、研究机构提供资金支持，如从1996年起，香港职工盟每年向美国国际劳工团结中心申请获得拨款5至8万美元，而国际劳工团结中心的款项来自美鼠民主基金会的分配。二是开展专题研究，发表研究报告，提出政策咨询建议。例如，传统基金会关于香港问题的研究对美国的对港政策有重要影响，许多建议经常为决策机构所采纳，成为美国对港政策的重要组成部分。三是提供能力培训。美国民主基金会和美国国际事务民主协会等非政府组织还通过举办各类讲座和会议，培养香港反对派的“普选”、“民主”意识和技巧。如民主党曾参加美国国际事务民主协会拨款筹办的“形象建立、演讲技巧及如何面对传媒”的讲座，香港前线曾参加“如何筹款”的讲座。钟庭耀主持的香港大学民意研究中心也曾接受赞助，为2004年立法会选举作滚动式民意调查，发表有利于反对派的民调结论。为推动香港政党政治发展，2006年2月，美国国际事务民主协会开办为期一年的“区议会候选人及选举经理竞选学校”，并在七月配发报告评论香港的选举制度与实践，希望于2007年的区议会选举建立“符合国际标准”的‘选举基础’，并在2008年的立法会选举中扩大这种‘基础”’。香港一美国中心是美国在港假以“教育面目”示人的机构，是美国支持学生占中行动的主要支持者。该机构负责人莫顿·霍尔布鲁克为曾在美国外交及情报部门供职多年后退休的资深外交官。2014年3月15日至3月l6日，香港美国中心举行了一场为期两天一夜的“工作坊”，“名正言顺”地培训“占中”大学生骨干。四是设立所谓的“民主奖”，鼓励香港“民主派”反对中央政府和香港特区政府。美国国家民主促进基金会设立了年度“民主奖”，1997年将该奖授予香港“民主派”领袖李柱铭。五是举办关于香港民主问题的研讨会。2014年4月，美国“亚洲协会”邀请香港反对派的代表人物陈方安生和李柱铭访美，出席“香港民主的未来”研讨会并接受彭博社采访，大谈2017年特首普选。他们在接受采访时称，中央政府希望“绝对控制”特首选举，避免选民选出“不能接受人士”。“占中”行动发起人香港大学法律系副教授戴耀廷及积极参与“占中”行动的香港公民党主席余若薇，曾多次出席美国国务院辖下的美国国家民主基金会(NED)及美国国际民主研究院(NDI)在香港所举办或赞助的论坛及活动。壹传媒集团主席黎智英、李柱铭、天主教香港教区前主教陈Et君、学民思潮召集人黄之锋等“占中”支持者亦与NE及NDI关系密切。六是策划、指导“占中”行动方案。美国政治智库LandDestroyer的研究员卡塔卢奇在该智库的网志上发表题为《整个占中行动在华盛顿写剧本》的文章，揭示香港九月底开始的“占中”行动其实早在2014年4月香港民主党创党主席李柱铭和前政务司司长陈方安生访美时，已在美国的干预下计划好。美国国务院辖下的美国国家民主基金会(NED)及美国国际民主研究院(NDI)和他们开会共同讨论了“占中”行动的计划、参与人物及诉求等。
五、香港回归后美国对港民主输出的特点
1．美国对港民主输出政策清晰化、系统化。中英开始谈判香港问题之前，美国把香港问题视为中英两国历史遗留问题，与美国关联度不大，美国也仅仅是把香港作为民主输出的前哨，对港民主输出政策相对模糊；中英开始谈判香港问题之后，美国不断调整对港政策，对港民主输出政策开始浮出水面，经过1997—2007年这十年，美国新的对港政策经过充分酝酿，在1997年香港回归后，美国的对港民主输出政策已经清晰化、系统化。
2．参与主体多元化。目前，美国在香港的民主输出已经形成了政府、国会、非政府组织多主体、多层次的复合多元结构。政府主要是白宫、国务院、美国驻港总领事馆，白宫、国务院是政策制定者，主要通过高级官员的表态表达意愿；美国驻港总领事馆是政策执行者，通过公开或隐秘活动进行支持；国会是政策和立法的鼓动者，主要在立法、提出议案等方面提供支持；非政府组织是政策推广者，主要通过草根活动进一步向社区、民众纵深发展。三个层次的不同主体之间分工明确、相互支持、鼎力配合，形成了复合多元的工作格局。
3．政治化。美国在香港主要有地缘政治、经济、安全和意识形态四种国家利益，在香港回归后，意识形态利益日益成为美国关注的重点。香港的“一国两制”政治制度、双普选等民主政治改革、民主和人权保护等政治性问题成为美国对香港政策的追求的根本目标和核心。
4．法制化。目前，美国关于香港政策的法律主要有两个：一个是1992年的《美国一香港政策法》，以国内立法的形式确定了1997年7月1日香港回归后美国在香港享有的特殊政策，《美国一香港政策法》是美国对港政策转变的根本标志。该法第三部分特别规定了国务卿应向国会报告香港的民主人权状况等与美国利益有关的香港状况。该法还规定如果美国总统判定中国没有确保香港的高度自治，就可以取消香港在美国法律中享有的特殊地位。该法为美国对香港的状况进行监督并对美国的香港政策设置了条件，带有典型的干涉中国内政的色彩。1996年美国还对该法进行了修订，进一步细化了美国香港政策的条件。突出强调中国允许香港“自由和民主做法继续下去”，“尊重那里的人民公民权利和人权”是“极为重要”的，反之“将是美中关系的极大障碍”，希望“最大限度地为香港人民提供个人权利保障”。要求美国国务院在1997年的政策法报告中，继续向国会就香港的局势提供详细材料，报告内容除上述有关基本法、特首选举、政党、司法独立、人权法案问题外，在立法机关问题上，要求体现最近的事态发展，就“北京计划以委任机构取代选举产生的立法机关”提出报告。另一个是1997年的《香港回归法》。它在保证美国对香港政策连续性的同时，比《美国一香港政策法》在态度上更加激进，在内容上更加细化，在执行方面，加强了总统的权力，总统可以根据自己对香港自治程度的判断来确定执行或可以修改美国有关香港法律的实施，俨然把美国定位为香港未来实施“一国两制”的“仲裁者”。5．公开化。香港回归前，美国对香港的民主输出主要通过施压、渗透和隐性支持等方式在进行，香港回归后民主输出方式已经发生了改变，特别是随着2017年特区行政长官普选的临近，美国支持香港民主派的区域中心已经从美国向香港本土转移，美国驻香港总领事馆和民主基金会等非政府组织对泛民主派的支持活动已经逐步公开化，美国高层在香港本土接见香港“泛民主派”等活动明显增加。2013年美国选派夏千福这样一位对华“鹰派”人物任驻香港总领事，他有军政经验、曾经推动台湾“宁静革命”。就任伊始，他就公开鼓动香港“民主派”参加2017年特首普选。
6．国际化。“国际化”这一概念在香港有特殊含义，这个词最先是英国人用来证明要求国际社会干预香港的正当性的。香港回归后，美国为了维护其在香港的地缘政治利益、经济利益、安全利益和意识形态利益，不断强调香港地位特殊性，极力主张把香港问题国际化。1998年7月，比尔·克林顿总统在出席前香港总督官邸举办的欢迎招待会上暗示，香港的国际化而不是民族化(或重新民族化)才是正确的道路。为了使香港问题和香港事务进一步国际化，以此引起国际社会的更多关注，美国国务院根据《美国～香港政策法》发布年度报告和每年关于香港的《人权报告》，众议院还发表《香港过渡委员会报告》。这些报告不仅对香港情况进行监察与评估，也为美国干预香港政治事务预留伏笔。