关于对转基因粮食作物及其食品加强立法监管的建议

程恩富

（全国人大代表、中国社科院学部委员、马克思主义研究院院长）

转基因技术在粮食品种方面的应用，一直是备受争议的话题。目前，转基因粮食的生产安全尚不确定，商业化前景还不明朗，导致的环境后果也无法预测，我国更不具备转基因方面的技术优势。为了确保人民的生命健康和国家的粮食安全，全国人大需要就转基因粮食品种的商业化生产，以及加强对转基因粮食和工业原料的进口、经销环节监管进行立法。

一、转基因粮食作物的商业化生产事关国家经济安全

粮食安全是国家经济安全的基石之一。我国是一个人口大国，解决吃饭问题是关系国家长治久安的根本问题。粮食安全不仅是数量方面的安全，也包括质量方面的安全。从质量方面看，粮食安全的核心之一是粮食种子的安全。

改革开放以来，我国农业生产取得了历史性的巨大成绩，基本解决了温饱问题，为进一步全面建立社会主义小康社会打下了基础。由于我国坚决地保持耕地保有量，坚持独立自主地解决农产品的生产供应，我国在粮食数量安全方面的问题得到了较好的解决。在粮食质量方面，我国自主研发的粮食新品种在提高农业生产水平方面也做出了巨大的贡献。但是，由于我国认识上的相对滞后和相关法规起步较晚，面对近年来发达国家将转基因技术作为抢占科技制高点和增强农业国际竞争力的新情况，我国应对挑战的准备工作还不充分。

转基因技术作为现代生物技术的重要内容，能够培育出一些高产、优质、多抗、高效的农作物新品种，能够降低农药、肥料投入，在一定程度上缓解资源约束、保护生态环境和改善产品品质。利用转基因技术的这种优势从事非粮作物（如棉花等）的生产，对我国农业的发展可能有着积极意义。不过现有的科学研究和实践表明，转基因种子退化问题目前还没有完全解决。即使是非粮食类的转基因农作物，其产量优势也难以确保长期维持。例如，我国1997年从美国孟山都公司引进的第一代 “转基因抗虫棉”，转基因籽棉、皮棉的转化率数年后就下降到34%左右，低于常规棉。

鉴于粮食的重要性和不可替代性，如果转基因技术被应用于我国的粮食生产，则“举其十利不能掩一弊”，风险将难以估量。这是因为：（1）转基因作物存在基因污染、增殖、扩散及清除途径不确定等因素，因而一旦转基因作物出了问题，是无法从根本上控制和补救的。（2）目前转基因粮食种子不能自然繁殖，不能采集，其种子完全靠生物公司供给。因而决定这场竞争胜败的只能是科技实力，核心则是基因方面的关键技术。必须承认，发达国家在转基因技术研究方面起步早、研究成熟、科研投入大，已经占领了技术方面的制高点。(3)我国的转基因水稻、玉米种子中含有多项外国公司的技术专利，其配套的农药和除草剂等也有外国专利陷阱。譬如，我国正在申请商业化种植及在研的8个转基因水稻品系，没有任何一种拥有独立的自主知识产权，这些专利分别属于孟山都、拜耳和杜邦三家跨国生物公司。如果这种具有价格优势的转基因水稻一旦被大规模种植，我国自有的传统的优良粮食品种必然会被逐渐淘汰。显然，现阶段匆忙推广和种植转基因粮食品种，难以说能增强我国的经济安全。

二、转基因粮食作物的生产和消费市场前景不明

无论是从生产还是消费来看，转基因粮食作物的市场前景都是一个变数，面临不可预见的风险。

1、转基因作物商业化生产并不是发展主流。根据绿色和平组织的统计，世界绝大多数国家不种植或禁止种植转基因作物。比如，全球90%以上的农田是非转基因农田，只有9.16%农田种植转基因作物；全球192个国家里，167个国家是“非转基因”国家；全球99.5%的农民不种植或拒绝种植转基因作物。而全球85%左右的转基因作物是集中在美国、加拿大、巴西、阿根廷四个国家。可以说，目前转基因作物产业化并不是主流。

应当指出，经过前几年的实践，目前全球转基因作物的商业化种植总体上开始呈萎缩和下降趋势。据有关资料，2009年，欧盟国家的转基因种植面积比2008年减少12%，多数欧洲国家立法成为“非转基因”国家（GMO-FREE），并开始撤消已有的转基因作物农田，以生产非转基因作物。2009年，捷克的转基因作物种植面积减少了31%，罗马尼亚减少了57%，斯拉瓦基亚减少了54%，德国则更是立法禁止种植转基因作物，使种面积减少了100%！

2、转基因粮食缺乏未来消费市场。即使我国的转基因粮食作物生产在技术上得到解决，其成功也要最终取决于其市场前景。主张推广和生产转基因粮食作物的观点认为，利用转基因粮食作物可以提高农业竞争力，这一理由是站不住脚的。因为家农产品的竞争，除了价格方面，还有质量，更重要的则是需要消费者的认可。总的来看，全球消费者对转基因食品普遍并不放心，转基因食品难以获得消费者的认可。目前我国主要是低收入者无奈购买、信息不对称的盲目者食用，以及饭馆和单位食堂为降低成本而迫使人们消费。

在美国，转基因玉米主要是用来做工业酒精和饲料，很少能够到达美国人的餐桌上。虽然美国法律没有规定转基因食品必须贴有标识，但是各个食品商家为了维护自身品牌和市场分额，无一不对非转基因食品标识为“有机食品”（即天然食品）。且美国消费者一般都选择“有机食品”，转基因食品极其罕见。美国西部资源组织委员会发布的报告称，由于欧洲、日本和其他亚洲国家的强烈反对，即使美国发展转基因小麦的努力获得成功，其小麦价格也可能会下跌40%甚至更多。2009年3月，美国大豆协会、大学与粮商的代表也一致认为，对非转基因大豆的需求在增加，使得农民更多地种植非转基因大豆，转基因大豆种植的亩数出现下降。

在欧洲，自1998年以来，欧盟便没有批准过任何一种新的转基因食品上市，从而形成了一种“事实上的禁令”。欧盟委员会的一项调查表明，70％的欧洲人不想吃转基因食品，94％的欧洲人希望能自己选择是否购买含转基因物质的产品。据俄罗斯舆情研究中心调查，95%以上的俄罗斯人同意拒绝使用转基因产品。

最近由日本一所大学的研究者开展的调查表明，对转基因食品持肯定态度的消费者的比例，已由1997年的45％降至31％。东京市政府的调查结果也显示了同样的结果。在过去的两年里，不愿意食用转基因食品的消费者的比例明显上升，目前这一比例为90％左右。

我国是一个人口大国，粮食生产主要用于国内消费。如果粮食生产被大规模的转基因品种所主导，国内粮食消费将无从选择，这是一个不利于以人为本的民生局面。而且，欧盟和日本等国家一直对转基因食物持否定态度，我国向其出口的米粉中因被检查出转基因稻米成分而被撤架和招回，就是一个现实的证明。试图通过转基因食品的价格优势，来提高我国农产品的国际竞争力，是不现实的。

三、转基因粮食的种植和食用存在多重风险

转基因粮食作物及食品的安全性一直争议不断。从现有的科研实验和生产情况看，转基因粮食作物及食品在安全性上的隐患，主要在体现以下几个方面：

1、对消费者生命健康的直接风险和代际风险。由于转基因食品目前还处于消费的初期阶段，其对消费者的健康究竟有何直接的负面影响，暂时难以下结论，还需要较长时间的估量。但国内外不少动物实验都表明，转基因食物存在潜在危险。美国国家科学院2004年7月的报告指出，跟踪观察证明，转基因食品可导致难以预见的主基因破坏，转基因食品作物也会给人类健康、动物健康和生态环境带来的危害和损失，包括嵌入基因产生的蛋白与细菌基因蛋白相同的所谓“毒性”及破坏性作用。2009年12月10日法国科研人员指出，经过足够样本和多方面比较的实验，发现转基因玉米对老鼠内脏发生毒性副作用，作用程度同食用数量时间和对象性别等因素相关。可见，转基因食物具有潜在危险，即转基因产品的危害性在第一代人身上表现得并不是很明显，但是却很可能损害其后代的免疫能力、生殖能力和大脑，进而使人类面临新的不可知的风险，如不育症、过敏症、慢性中毒以及基因突变等疾病，这可能会给人类带来难以预料的风险。

2、转基因作物的绿色优势存在不确定性。推广转基因作物的目的之一，在于利用抗病虫基因对抗病虫害，减少农业对农药等农化产品的依赖，有利保护生态环境。可是，国内外的不少报告表明，转基因作物的推广可能也会带来更大的副作用。以转基因棉花为例，中美两国科学家对转基因棉花跟踪七年的调查表明，转基因棉花的优势在第三年发生逆转，不仅产量下降，使用农药等农化产品也会大幅度上升。2010年1月18日英国ISIS科研机构在研究报告中也指出，在美国转基因作物种植的同一土地上，农业农药施用量从1996年到2008年增加了3.83亿磅，2008年施用量比2007年增加了46%。自2006年以来数年，就已商业化的三大主要转基因作物玉米、大豆和棉花的种植而言，三者农药需用量都持续上升、且已大大超过天然作物的农药需用量。

3、转基因产品对生态与环境安全具有不可预测的影响。一方面，转基因作物会扰乱原有的生态系统，基因的转移、污染、增殖和扩散，可能会造成一些生物濒临灭绝与生物链的断裂，对生态环境造成了破坏。另一方面，转基因作物商业化生产后的不可逆性。转基因作物大规模生产势必带来种子污染，一旦人们发现转基因作物的缺陷，将无法挽救。因为原有种子会受基因漂移等污染而难以存在。

4、各国对转基因粮食的态度谨慎。转基因粮食的安全性可以从各国的态度上得到反映。当前，世界各国对转基因技术的生物应用都相当慎重，且一般应用于非粮食类作物。由于消费者和食品行业强烈反对，全球还没有任何国家和地区商业化种植转基因小麦。美国虽然转基因粮食种植相对较多，但一般均用于出口，转嫁风险。经济落后的印度只对棉花这一唯一品种给予了商业化种植许可。日本只批准了转基因康乃馨的商品化种植。尽管欧盟国家于1998年允许了MON810转基因玉米的商业种植，但德国、法国等多个国家近年来又对其进行了封杀。被美国大公司制约的阿根廷是一个例外，其48％的土地被用来种植转基因大豆，但其中90％以上是美国孟山都公司的转基因大豆品种，而种植这种种子一定要用孟山都公司提供的农药，导致阿根廷的粮食自给能力逐渐丧失，教训也是深刻的。

四、进口转基因食品管理无序，对国内农产品市场冲击巨大

客观地说，我国目前在转基因技术取得了一些进步，应用范围不断扩大，并根据形势的发展出台了一些法规，如原有的《种子法》和《主要农作物品种审定办法》，2001年国务院又颁布了《农业转基因生物安全管理条例》（以下简称《条例》）等法规，但关于转基因技术应用的法律条文仍然有待完善。例如，按照《条例》，转基因主粮需要进行在区域试验和生产试验并达到标准后，方可获得品种审定证书。然而，转基因作物本身是个探索性的品种，如何制定标准的问题并没有从根本上解决。又如，《条例》规定：相关种子企业需要通过严格审核，并获得转基因作物种子生产许可证和经营许可证后，方可进行种子生产经营。然而，标准本身还存在争议的情况下，审核的客观性和科学性又如何保证？

转基因作物是否会影响生态和环境，需要相当长的时期来考察；转基因食品对于人体是否有伤害，也至少需要两代人才能得出结论。实际上，目前我们还不能做到科学、客观地评估转基因技术应用于作物的后果或影响。在评估时间远远不够、对转基因技术的认识还不全面透彻的情况下，侈谈对转基因粮食的定性评估，是不明智的，只能加速事态向不可控制的方向发展。实际上，2009年8月农业部有关部门已经批准转基因水稻和玉米（转植酸酶基因玉米“BVLA430101”、转基因抗虫水稻“华恢1号”及杂交种“Bt汕优63”）的生产安全证书，在转基因主粮产业化方面迈出了第一步。

此外，转基因食品原料进口及管理方面也有待完善。大量转基因粮食的进口，可能会带来三个消极后果：首先，直接加工食用的部分是否有利于当代和后代人民的生命健康？其次，本来以工业原料进口的部分在实践中是否能控制其转向食品用途？第三，是否会对国内生产形成冲击，损害农民的利益？据有关资料，我国已先后批准了转基因棉花、大豆、玉米、油菜四种作物的进口安全证书。尽管其用途仅限于加工原料，但由于国外进口的转基因作物（主要是美国）挟政府高额补贴之利，具有明显的价格优势，在实践中已经给我国农业生产带来了较大的冲击。

以大豆为例，自1996年以来，由于国外出油率高、价格低廉的转基因大豆的冲击，我国已经从传统的大豆出口国转变为大豆、豆粕和豆油全面进口的净进口大国。据有关资料，2009年中国自产大豆1540万吨，进口大豆4255万吨，73%的大豆依赖进口。相应地，我国大豆产量由原来的世界第一，退居为继美国、巴西和阿根廷之后的世界第四，中国大豆失去了竞争力。据中华油脂网的报道，2007年，黑龙江非转基因大豆价格低于种植成本，40%的大豆销售不出去；黑龙江68家大豆加工企业全部停工；哈尔滨超市几乎全部为转基因大豆。转基因大豆尽管遭到世界绿色和平组织的抵制，在中国却畅通无阻，以其较低的价格摧垮和控制了中国的大豆市场，不仅造成本土农业重创，还垄断了大豆的产销与加工厂，导致食用油价格上涨。

发达国家通过高额的农业补贴生产出来、在自己国内不食用而主要向发展中国家出口的转基因食品，实质上已经成为农产品领域国际竞争的一个新工具，这一动态值得引起我们的高度关注。加强对转基因产品原料和食品的管理已是刻不容缓！

鉴于种植转基因粮食和食品在人民健康安全、国家经济安全和生态环境安全等方面存在不确定性和风险，为了保证我国农业自主自给能力、增强国家经济安全和消除影响以人为本的科学发展观落实的潜在隐患，特提出如下建议：

第一，清理现有转基因粮食作物科研生产管理方面的法律法规。根据今年中央一号文件 “在科学评估、依法管理基础上，推进转基因新品种产业化”的要求，在国务院原有相关法规的基础上，由全国人大组织专门委员会开展调查研究，着手准备对转基因作物的科研和应用方面的立法，确立国家在转基因技术研发、试验、转基因种子推广应用的主导地位。

第二，对现有转基因粮食种子的科研、试验、生产种植和交换销售情况进行全面的调研。在对转基因农作物进行科学的风险评估基础上，立法限制转基因主粮的商业化生产，严格控制转基因粮食作物研究中的种植面积。在有关专家没有统一科学研究结论之前，不应匆忙推广，而应采纳全国政协委员袁隆平院士的建议，“招募年轻的志愿者进行转基因食品的临床试验，他们今后生的孩子也没问题，那就说明没问题。”

第三，加强对转基因食品进口、销售和生产的监管，对现有进出口转基因粮食和工业原料等领域进行风险评估，切实改变目前国内进口经销转基因产品、原料和种子及从事转基因作物研究等领域存在法律空白、监管不到位的不良局面。

第四，加强决策的科学化、透明化和公开化，使转基因技术商业化的决策遵循民主化、法制化的轨道，切实保证公众的知情权和参与权。