来自中国改革第一村的土地流转调查
资本大举进村土地流转“走样”
当年蜚声中外的大包干发源地，“中国改革第一村”———安徽省凤阳县小岗村近年来大力推进土地流转，将土地集中后转包、转租招商引资，以期借工商资本“入农”带动经济迈入“富裕槛”，实现农业农村现代化。
《经济参考报》记者调查发现，在小岗村土地“化零为整”过程中，工商资本大举进入带来新气象的同时也出现了不少新问题，如企业经营的土地出现大面积抛荒与闲置，行政力量过多介入致使流转中部分农民权益受损，引发当地群众的不满和质疑。业内人士认为，亟须从政策层面完善土地流转的限制性政策和退出机制，从而避免新一轮土地集中过程中出现的“新圈地运动”。
工商资本大举进入土地流转提速
近年来，随着工商资本大规模进入，小岗村土地流转进入新阶段，流转速度明显加快。截至目前，小岗村1.9万亩耕地的土地流转率达到44.2%，接近全国平均水平的两倍，已转包的8400亩土地绝大部分交由农业产业化企业经营。
目前进入的企业主要包括：美国G L G集团(糖业加工;一次性买断500亩，实际流转1000亩)、广东从玉菜业(蔬菜种植;一次性买断260亩，实际流转1300亩)、普朗特(农业观光;流转500亩)、金小岗(种植蓝莓、大樱桃、观光旅游;流转1300亩)、鸿浩公司(种植黄花梨;流转780亩)、天津宝迪(种猪养殖;流转600亩)以及凤阳县的小岗面业(流转500亩)等。
这些企业大多是2009年以后当地政府通过招商引资引进的项目。从玉菜业小岗公司董事长曹勇说，2008年他作为从玉发展项目的选址负责人到小岗做过短暂考察，因考虑到当地缺水而放弃落户小岗村的打算。但当时县里一位主要领导热情地从安徽追到广东，并让水文局出示一摞文字材料证明小岗的地下水可用于蔬菜生产灌溉。从玉菜业最终决定在小岗发展。
小岗村“村两委”是土地流转、引资入农的积极推动者。小岗村村委会副书记余谦坦言，“对于土地流转，村集体一开始的态度就是为了让招商项目能落地，属于先有项目后有地，被动式去搞土地流转;然而现在则开始积极作为、主动介入，即先把土地流转集中，再找项目结合在一起。”
记者经调查发现，这七八家企业进入小岗“务农”目的有较大差异：一类是“带着情怀”搞农业，如G LG集团投资者是一名美国华裔，为乡村发展而落户于此。二是带着“淘金梦”搞农业，如金小岗流转了1300亩土地，种植美国大樱桃、蓝莓等高价值农产品，同时发展休闲观光农业，已开始显出效益。三是“有名无实”搞农业。有的企业进来“拿地”后多年不务农，却不断申报政府项目资金;有的企业名曰种果树，土地却长期半抛荒，并申请财政部门特色种植奖励项目资金。当地一些干部、农民向记者反映，“小岗是一个名气大比较容易申请到项目的地方，从名目繁多的惠农项目资金中分一杯羹也是他们的目的。”
“圈而不用”致农田抛荒闲置
记者获悉，2009年以来，小岗村招商引资的7家企业中有4家企业因为“市场定位不准”、“ 缺水”等各类 原因导致“经营不善”，租用的土地存在不同程度的抛荒或半抛荒状况。
《经济参考报》记者调查发现，小岗村被企业流转的数千亩土地中，有不少经营情况令人忧虑。一是有的企业长期“圈而不用”，导致大量耕地被长期闲置或抛荒;二是处于半抛荒状态，地里虽然种上林木，但早已是长久无人问津;三是“反租倒包”，如从玉菜业约800亩耕地在抛荒几年后，以400元每亩的价格租给邻村一家面业公司;G L G集团以100元每亩的价格将200多亩土地倒包给当地村民种植甜叶菊;四是部分被流转的土地直接被企业用作建设用地。
在通往小岗的道路旁有一处闲置土地特别引人注目，这块土地属于广东从玉菜业。记者了解到，这家企业曾许诺来此从事蔬菜种植，但村民反映“多年没见种出一棵菜”。村民周多妹指着周围的土地说，“几百亩地荒了好几年，草都长的唬人。哪里是什么‘从玉菜业’，‘从玉草业’还差不多!”
“一夜之间，多家企业来小岗租地，租地面积一家比一家多，小岗村民以为迎来‘历史性的发展机遇’。”严俊昌和另一位大包干带头人严美昌说，然而不久后村民发现，企业流转的土地，很多都在“晒太阳”，有的闲置了好几年，“从玉菜业租地一千多亩，几年没见种过一棵菜。”对此，从玉菜业小岗公司董事长曹勇解释称，项目建成之后发现缺水仍是“最致命”的制约。
在远离主干道的偏远地段，企业流转后的土地抛荒和半抛荒状况也较为严重。在村民带领下，记者来到小岗“友谊大道”尽头，一片约200亩的抛荒地已经长满荒草，随后又看到，鸿浩公司流转的500亩黄花梨项目土地上，有的树苗已经一米多高了还没有移栽，有的地方则出现又高又密的荒草。
眼见一些土地被抛荒闲置，小岗村民十分痛心。“如果企业种的比农民好，咱欣慰，如果种的还不如农民，甚至撂荒，那让人反感。”小岗村民严立田坐在自家被抛荒的地头上心疼地淌眼泪。有些农户开始偷偷私种，但被发现之后，种的麦子被直接毁掉，小岗村民一度为此到县里上访。
当年大包干带头人严宏昌说，“地都荒了，农民虽然拿到钱，但全国都像小岗这样，国家不就危险了?”
警惕流转“走样”侵犯农民权益
《经济参考报》记者在小岗村采访发现，在加速土地流转的过程中，出现了一些侵害农民权益的流转“走样”现象，亟须引起重视。
现象一：出现“以租代征”苗头，农民存失地风险。
在小岗村民与村集体签订的土地流转合同中，都有一条“未经县里同意”的条款：“若遇国家或地方建设需要，征用或征收该块土地时，甲乙双方应无条件服从”。凤阳县农委相关人士表示，上述流转合同中的条款并没有备案，“应该说不合理”。村民认为这实际上是一条“钓鱼”条款，“村里先把你的地流转了，租几年说要征，你就得无条件服从”。《经济参考报》记者采访了解到，在小岗村大严村民小组、小严村民小组，被征地超过承包面积一半的农户占到六七成，全村一次性买断近千亩。一开始有些农民觉得“可以搞点钱花”，但等其意识到面临的后顾之忧时，已经永远失去了土地。
52岁的村民吴广发说，“原来几十亩地，现在还剩下二三亩，只够口粮。按照失地农民养老保险安置政策，要到60岁以后，才有每月150元的补助。我们夫妻俩还有这么多年才能拿那么点补助，你把我的土地弄过去了，我去干啥?”
现象二：“打包租地”“搭车征地”，需求不足流转率“虚高”。
在小岗村，镇、村代替农民与承租土地方签订合同，流转主体错位，形成暗箱操作空间，加之村委会“打包”从农民手里流转土地，“搭车征地”现象存在。G L G小岗村天然零卡产业发展部部长方照透露，在G LG项目征地过程中，村委会“以项目名义征地1000亩，实际给我们用地500亩”。不少村民反映，不理解村里为啥从农民手中流转那么多地，流转征走后一些地也一直闲着，不知道做什么用，村民不断申请村里公开土地流转、征收之后的去向，但一直没得到答复，甚至被斥为“窃取村里的秘密”。
现象三：违背农民意愿强迫离开土地。
不少村民提到当地曾强制农民签订流转或征地协议。一位村民向记者出示的征地协议显示，对于村里要征用的土地，同意签字面积按4.99亩补偿，如果不签字通过强制手段，就按4.074亩补偿，两种算法形成变相强迫。
小岗村民韩庆红反映，他家共有16亩多承包地，从2006年开始，因为修建大包干纪念馆、G LG集团征地，陆续失去土地。今年村委会再向他征地4亩多，征地协议还没签，但地里即将成熟的小麦已经被强行铲掉。
截至记者发稿时，小岗村委会相关负责人对记者表示，上述土地流中出现的问题是发展过程中的曲折和教训，他们今后将更加慎重对待土地流转。据介绍，目前，凤阳县已经成立专门工作组，调查土地流转和相关企业存在的一些问题，并提出改进意见。
(本版稿件由本报记者集体采写)
流转政策存“盲点”“新圈地运动”引担忧
《经济参考报》记者调查发现，与许多既无工业基础又无丰富资源的中西部普通农村一样，小岗村民多年来一直靠传统的粮食种植和打工收入维持生计，随着土地流转和征地规模日渐扩大，农民惜地心态强烈，对于流转征地中存在的土地利用率不高、非粮化倾向和收益分配比重不平衡等问题颇为担忧。
不少小岗村民和基层农业干部认为，小岗土地流转中暴露的新情况和新问题也是当前中西部农村土地“从分到合”过程中面临的普遍问题，亟须从政策层面完善土地流转的限制性政策和退出机制，从而避免新一轮土地集中过程中出现的“新圈地运动”。
部分项目被疑“圈地”
目前小岗村无论是土地流转还是征地都进入了一个加速阶段。2012年底，安徽省和凤阳县帮助小岗村制订了《安徽省凤阳县小岗村村庄规划(2012-2030)》，确定小岗村的发展定位是以现代农业和旅游服务业为主导，创建国家级农业示范区、国家特色景观旅游名村。
规划中最引人注目的是小岗村前所未有的土地流转力度。从去年底到今年初，小岗一次性流转了4300亩土地，实施了高标准农田改造，计划交由安徽省农垦集团前来经营。此前，小岗村已经陆续流转了3000余亩土地，主要通过招商引资交由凤阳县小岗村G L G新农业发展有限公司、小岗村丛玉菜业投资发展股份有限公司、凤阳金小岗农林科技产业发展有限公司等企业经营。
大包干带头人严金昌家30多亩地基本流转给了上述这些项目。小岗村村民们向记者道出了对目前小岗土地流转项目中的一些担忧，即小岗前期大规模流转土地的个别经营项目发展并不尽如人意。一些小岗村民直言，这些土地流转项目虽然从未拖欠农民的流转租金，但流转土地长期不用，让人怀疑企业的动机，“要么是圈地，要么是借机套取国家资金。”
一些小岗村民还对土地流转后的“非粮化”经营感到担忧。《经济参考报》记者了解到，除去正在整治的4300亩高标准农田打算交由安徽省农垦集团从事粮食经营，前期小岗村流转出去的3000多亩土地中，几乎全是计划从事苗木、蓝莓、樱桃等特色经济作物种植。“我们经历过吃不饱肚子的饥荒年代，如果以后土地流转出去都不种粮，那以后我们吃什么呢?”一位小岗村的老人说道。
进入门槛不严退出机制缺乏
无论是小岗村民还是凤阳县的农委干部都谈到，小岗土地流转中出现的问题具有一定的代表性，究其根源是目前土地流转进入门槛不严，并且缺乏相应退出机制，从而对进入的工商资本缺乏有效监管和制约。具体而言，主要存在以下政策盲点：
一是土地流转用途缺乏细化规定。采访中，不少小岗村民谈到，目前土地流转后，村民没法知道和参与决定土地的用途，造成一些流转土地发生闲置抛荒等问题，村民不知原委，心疼土地。“土地是国家的宝贵资源，农民把土地流转出去也希望能够比自己种的效益更高，这样才会激发更多人流转。”严金昌说，如果土地流转出去还没有农民自己种效益好，甚至被闲置，农民就会心生怨言。
凤阳县农委经管站站长张金荣说，目前该县在土地流转后的用途上只有原则性的规定，如不改变土地农用性质，但对具体做什么、种什么并不直接干预，大规模土地流转如何控制粮食和经济作物的比重等都没有细化规定。“从目前看，种粮回报率肯定不如种经济作物，因此，不少土地流转都是以特色经济作物种植为主，局部看可能对粮食安全影响不大，但从长远看，如果大家都如此，粮食安全确实存在隐患。”
二是土地流转奖励政策“轻农重商”。《经济参考报》记者了解到，为鼓励土地流转，目前安徽不少地方都出台了相应的鼓励政策，凤阳县也不例外。记者在凤阳县促进现代农业发展奖补办法的材料上看到，对规模种植户的补贴力度不小。如对新建规模化露地蔬菜种植的生产经营者，集中连片100亩以上的，每亩每年奖补200元;集中连片500亩以上的，每亩每年奖补300元;集中连片1000亩以上的，每亩每年奖补400元。对新发展露地蓝莓、葡萄、黑豆、黑芝麻、黑花生等几十种特色农业种植、特优新农作物的生产经营者都分别有不同程度的奖励。
张金荣说，凤阳县仅农业部门兑现去年的现代农业项目奖补资金就达到1170万元，其中不少奖补给了农业产业化企业。而其它分散于财政等部门的项目资金则难以统计。一些村民和基层农业干部认为，这些“轻农重商”的奖补政策对规模流转土地的经营者十分有利，在某种程度上会刺激资本进入农村大规模流转土地，甚至出现一些为了补贴而盲目“圈地”的情况。
小岗村的几位老人说，现在农业发展中只看表面不看实际的倾向“要不得”。以为企业来了，流转了土地，就是规模化，政府就重视，各种补贴就跟过去了。老百姓精心种几十亩地，看起来没有规模、不够气派，就没有补贴“但实际情况怎么样?老百姓是实打实的，企业搞得是虚的!”
华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰认为，各地政府通过补贴等形式帮助企业流转土地，引导资本与农民竞争，是当前农业政策一大误区，“如果资本有效率的话，那就不需要政府扶持，他就自动代替了农民。”
三是“资本入地”缺乏退出机制。据了解，目前小岗村的G LG项目和丛玉菜业项目，自2009年前后流转土地面积约达2000亩，四年多来，其中一些流转土地因为种种原因出现抛荒。对此，无论是凤阳县还是小岗村的干部群众都颇为惋惜，但流转合同签订到二轮承包期满，各方都无能为力。
基层农业干部谈道，这些项目投资方都是政府招商引资“优待”企业，并且都与农户一次性签订了长达10多年的土地流转协议，协议中也无对土地闲置浪费的约束性条文。因此一旦土地出现抛荒和闲置，无论是农民还是村集体或者政府主管部门都没有手段和措施督促承包经营者。“对企业来说，只要不改变农用地的用途，土地流转后种什么，甚至种不种，监管上都还是空白，缺乏相应的强制退出机制。”张金荣说。
流出土地利益分配机制亟待完善
基层干部和相关专家认为，当前小岗在土地流转中暴露的问题具有一定的普遍性，从目前全国土地流转政策来看，对资本进入农村流转土地缺乏严格的准入和退出机制。因此，今后土地流转政策亟须完善相关资本“进出”门槛，方能有效防止当前土地流转快速推进过程中出现的“圈地”、撂荒等问题。
首先，设立“资本下乡”甄选机制，为其设置门槛。安徽省农委农村经营管理处副处长秦仲华建议，对于资本进入农业领域应该设立相应的甄选机制，特别是突出对其农业经营背景和能力的考察，避免一些短期逐利的资本盲目进入，造成土地资源浪费和农民利益受损。
张金荣等人认为，对于“资本入地”的门槛设置至少应该包括两个方面，首先资本进入农村承包土地的规模应该有所控制“过大的流转面积存在着较大风险和隐患。”当前情况下，农民土地流转面积在百余亩最多上千亩是较为合适的规模，这可以将流转大户承担的投资风险和消化转移劳动能力置于可控范围内。其次，政府部门应对土地流转中粮食和经济作物的比重进行统筹考虑。
当年大包干带头人严宏昌激动地说，土地是用来种粮食的，有的老板圈了地不种，应该追究责任“我当农民几十年，知道要种好多么不容易，随便一个企业就能种好地?”严宏昌还说，企业来村里租地可以，但得有个门槛，这个企业是不是搞农业生产的?究竟是来带领农民致富的，还是来“圈地”的?得有个“硬杠杠”“不能是个企业就能来租地。”
其次，强化流转后土地的用途管制，完善退出机制。不少专家和基层干部表示，当前迫切需要建立资本进入农村流转土地的退出机制。长期关注三农问题的安徽省政府副秘书长刘奇认为，资本轻易进入农村规模经营，一旦出现“圈地”现象又奈何不了，是当前农村土地流转中出现的突出问题“城市土地圈而不用还有两年收回的规定，宝贵的农村土地更应该建立严格的退出机制。”一些基层干部坦言，对于一个县或者一个市来说，很难出台建立资本进入农村流转土地的退出机制，亟待从省级或国家层面出台相应的政策措施，对资本在农村经营不善，公然“圈地”造成浪费的，强令其退出并给予严格处罚乃至没收，这将会有效扼制土地流转中的“圈地冲动”。
最后，不断完善农民流出土地的利益分配机制。比如，变目前对“资本入地”的单向奖补为农民和企业的双向奖补，既鼓励资本入地，又鼓励农民流出土地。侧重鼓励农民流出土地，鼓励工商资本从事农民难以从事的农业上下游配套产业，实现土地流转的公平良性鼓励。同时改变目前一些地方“村两委”过度干预土地流转，导致土地流转主体错位的状况，改变“村两委”从农民手中流转土地，然后集中出租赚差价的违规做法。赋予农民对土地流转收益更多谈判权，建立跟随粮价和物价的租金增长机制，维护农民权益，逐步减少农民对土地的依赖。