一个纯农业乡镇的城镇化狂热

　　王海娟

　　1 .城镇化之梦

　　从100年前的现代化开始，我们的城市化梦想就开始了，成为城里人曾经是、现在还是所有农民的梦想，也成为中国政府极力追逐的现代化之梦。2012年12月召开的中央经济工作会议指出，城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，城镇化似乎成为中国梦的内核。城镇化之路影响未来中国命运的战略选择，更是与农民的命运改变相关。

　　新一轮城镇化的重点是在中西部，东部的城镇化之路已经走了很长时间，经济发达与人口流动，推高着东部城镇化水平。而中西部城镇化才刚刚开始，哪里还刚刚面临工业化的阶段。其路途看起来艰辛而遥远、漫长，然而在蓄积多年的力量之后，配合强有力的城镇化政策，中西部地区城镇化突然变得狂热起来。

　　一个处于西南腹地的纯农业乡镇栖木镇，面积18.09平方公里，人口15318人，耕地19000余亩，有四个行政村和一个社区，是一个平凡得不能再平凡的点缀在成都平原肥沃的土地上小镇。千百年来，这里的农民受惠于都江堰水利工程的恩泽，生产衣食所需，过着平静的生活。这里没有发达的工商业，是远近有名的鱼米之乡。六年前还只有极少一部分脱离农业生活，养育农民的是肥沃的土地。

　　然而一切从2006年开始的土地综合整治工程和随之而来的大规模土地流转开始转变。火箭一般的速度，经过近年来的多个土地整理项目，栖木镇已经实现了骄人的75%的城镇化率，其中有一个村，实现了整村推进，即农民99%以上全部集中在小城镇上。与之相关的是，土地规模流转比率达到80%，其中两个村，星火村和君安村基本实现了整村土地流转，创造了人口城镇化和土地大规模流转的奇迹。

　　为什么会发生这样的奇迹?这些奇迹对农民和地方政府意味着什么?

　　2． 栖木镇的城镇化之路

　　这些奇迹是地方政府政策试验推进的结果，土地综合整治指的是从传统的农用地整理过度到田水路林村的综合整治，这是国土资源部出台“城乡建设用地增减挂钩政策”之后出现的新型土地整理项目。在最严格保护耕地政策下，城镇化和工业化又快速推进的背景下，2004年《国务院深化土地管理制度改革》提出“鼓励城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”。 2006年，A市作为西南地区重镇，成为第一批试点城市。栖木镇作为一个纯农业镇，幅员面积小，宅基地和农地资源丰富获得地方政府的青睐，地方政府在试点城乡建设用地增减挂钩政策的同时，同时迫切的想打造一个纯农业镇就地城镇化的典型。2006年栖木镇所在的A市就作为第一批试点，2007年成为第二批试点，2010年2011年又分别获得第三和第四批试点，目前已经建成是有多达11个农民集中居住区，一个小区户数从数千户到几十户不等。

　　乡村两级干部回忆栖木镇城镇化历史，认为从2006年该镇的城镇化开始突飞猛进，主要原因是由于土地综合整治。在该镇一个最著名的村—君安村，2006年就是试点村，建设了2个农民集中居住区，初试牛刀;在2011年开始建设荷风水村，增加3个农民集中区。有两个项目支持，该村已经实现了集中居住率达到80%的水平。村主任余水塘就认为“从2006年第一批项目到村庄，村庄就开始改变，农民的生产生活方式开始发生快速转变”。这种改变是城镇化的内涵，地方政府开始把农民集中居住的比例算入城镇化率，因为农民集中居住之后，生产生活方式伴随发生改变。

　　城镇化的火箭速度发生在2007年之后，与国家政策与地方政府的政策息息相关。2007年A市成为国家级城乡统筹改革配套试验区，地方政府有大量的政策试验任务。栖木镇由于其幅员面积小、船小好掉头，而成为各种示范点，承担大量的任务。示范点同时意味着，栖木镇成为众多乡镇中的幸运儿，更大量的资源进来打造该镇。细数以下有：市级发展重点镇、生产要素自由流动试点镇、省级农业科技示范园、国家级环境优美乡镇、国家现代农业示范园区、国家万亩标准化蔬菜种植地、市综合配套项目示范镇。

　　栖木镇本身是一个财政非常贫乏的乡镇，基本没有工商企业，本地税收少得可怜，所有的建设资源均来自上级财政支持。乡镇干部认为自从2006年来，至少有十几亿元的资源输入进来，铸就了今日栖木镇的繁荣。这些资金主要以增减挂钩项目的名义给宅基地复垦之后的农民建房和配套高标准的基础设施，另外一部分则集中在农业园区建设和对农地大规模土地流转的租金补贴，这些补贴也间接到到达了作“地主”的农民集体哪里。

　　一是土地综合整治。乡镇主管土地综合整治项目的陈委员向笔者介绍说：按照目前的标准，需要每户人均投入15万，全镇集中居住大约有4000户，大概投入6亿元，用于补贴农民进行集中居住，修建高标准的基础设施，包括水电气光纤、绿化和公路、娱乐设施等一些列城市化的基础设施。其中一个整村推进村星火村对于农民尤其划算，成为当地农民羡慕的对象。该项目一共投资2.5亿，有900多户搬进了新型社区。给予人均8000元的购房补贴，同时给予宅基地和房屋少量的补偿款，按照一个人口分配40平方住房，每一个平方只收取200元的购房费。这个优惠政策激励下，该村最后只有住在公路边的5户没有搬迁，至少有一半的农民在小区购房以后一般一户还能剩余几万元。该村集中居住之前，有十几个光棍，经济条件差，房子破，因搬迁以后住上新房还有剩余的钱，短时间媒人上门介绍对象的络绎不绝，全部结婚了，农民都说“这是政府给光棍娶的媳妇”。

　　二是农业园区的建设。A市主张以土地规模流转来让农民城镇化无后顾之忧。地方政府认为农民离土离乡，然而依靠土地流转，农民依然可以收获土地收入，这是一个多赢的结局。农业规模流转，农业实现现代化，农民土地收益不丢失，城镇化水平节节升高。栖木镇为这些倾力打造的是一个高标准的农业高新示范园区，这与大多数A市乡镇一样并无创意。这个农业园区有详细的规划，也由政府主导进行建设，和招商引资，3年来估计总投资4.64亿元。这个农业园区中流转土地享受诸多政府的优惠政策，流转100亩以上开始有补贴，一亩一般200元，如果是设施农业还给予建设补贴，如果一次性流转500亩以上，政府补贴力度更高，一次性补贴租金400元，另外的补贴名目还包括基础设施建设配套、财政一次性补贴、困难补贴等各种名目的补贴，动辄数十万元。为了加大园区的建设力度，解决城镇化之后的土地流转问题，A市还成立了由市委常委、市委组织部长挂帅的高新现代农业管委会。

　　3．农村过度繁荣的风险

　　以一个局外人的眼光来观察，甚至栖木镇的农民的城镇化狂热背景下，农民生活开始过度繁荣起来。这种过度繁荣，表现在农民集中居住之后，还享受着不劳而获的高租金，过着悠闲的生活。这种繁荣，让农民本身惊讶不已，也令地方政府伤透脑筋，因为农民的过度繁荣是政府财政投入支撑起来的。把农民集中起来居住，实现“人口的城镇化”是一次性大手笔投资就可以完成的，而要保持这种体面的城镇化生活，还面临了极大的挑战。建立现代农园区，搞土地大规模流转，能够维持农民生活的繁荣吗?看来，栖木镇城镇化的狂热还充满不确定的风险。

　　居住条件提前20年现代化

　　没有农民会不满意现在的居住条件。即使有农民说，现在不能够再养鸡子鸭子，不能够发展庭院经济，也是满意之余的怀旧。农民总体来讲是满意的，地方仿佛也以此自豪。以前农民住房很破旧，栖木镇农民自从1980年代把草房普遍换为砖木结构，就很久没有再盖房子。楼房很少，讲究装修的更少，城市化的基础设施由于成本很高，难以进入乡村。泥巴路，自家打井抽出来的水，家庭与光纤世界无缘。

　　由于土地综合整治，传统农村大变样了。若你再走近农民集中居住区，发现它们现代化的城市小区相比，有过之而无不及。一切重新开始的集中居住区，配套了最高标准的基础设施，保障20年不落后。居住区内，一排排崭新的五层楼房，或者一栋栋独家别墅，独特的地方民居设计，绿化、路灯、保安、健身器材、垃圾桶。这些社区超越一般的进行了1+13的配套服务，最多的配套有23项。农民自己都说“一转眼，就把农民的居住条件提前了二十年(甚至有的说是五十年)”。

　　土地流转高租金与地方政府的财政风险

　　政府主动为农民考虑，农民集中居住之后“谁来种田?”的问题。对于大部分农民家庭来说，土地虽然不多，但是毕竟是一份保障基本生活的不可或缺的收入。由于政府推进土地规模流转，规定下高额租金的诱惑，在栖木镇是600斤大米，因此农民很顺利的就把土地流转出去。农民一算账，这种条件下流转下去比自己种划算多了。一亩土地，农民自种只能挣到一千元，现在流转给业主，至少可以获得600斤大米的地租，部分租金达到了每亩800斤大米，一亩土地的租金有1200元左右，比农民之间种植粮食的收益高。同时A市为了激励农民保护耕地，发放耕保金。基本农田一亩360元/年，一般农田270元/年。

　　农民得到极高的租金的背后是地方政府极大的财政支出和风险。为了让业主有流转土地的积极性，地方政府给予业主租金补贴和其它各种补贴。上面已经介绍过，这里需要补充一点是尽管政府给了很多的补贴，但是大规模土地流转的业主基本都没有效益，能够维持三年以上的业主基本没有。栖木镇的一个长期的农民“经济顾问”观察到“那流转几百亩的业主不稳定，比如互惠超市出名然而只能种地就不一定好。”A市互惠超市是2008年流转该镇土地1080亩种植蔬菜，当时是实现“基地+超市”“农户+超市”的营销模式的典型，然而经营不到二年就亏本然后只能抛荒土地。

　　大规模土地流转持续了有三四年时间，结果不尽如意。大多数业主往开始来就签订了十几年二十年的合同，亏本跑掉之后合同无法约束他们，农民只能找到地方政府要求租金。为了保护农民利益，稳定农村社会，只能由地方政府来收拾烂摊子。当地方政府想要把业主退回的土地还给农民时，农民不再愿意接田。农民的理由是“箩筐，扁担都烧掉了，农具则集中卖掉了，新的住房已经缺乏基本种田条件了”。地方政府就只有再引入业主，再随时为农民承担风险。

　　2007年生产罐头的著名公司马龙集团流转栖木镇牵牛土地200户左右一共964.5亩的土地，签订合同15年，目的是建立农产品原料生产、产品加工和产品营销为一体的“产供销”营业链。2008金融危机发生后，2009年该公司就退出土地，导致土地抛荒一年。最后不得不由乡镇政府付给农民一年租金，乡镇为此损失37万元之巨。集中居住之后的农民不接地，乡镇政府只有引入另外的企业来流转这限额土地，并开始试验引导村庄组建土地股份合作社来接纳流转失败的土地。也即让农民集体自身为农民集中居住之后的土地流转负责。这是一个极大的转折。

　　乐观与反思

　　农民乐观的以为，“一个业主跑掉了，另外一个业主总会来”，农民并不理解“业主总会来”建立在地方政府总是会给予极高的租金补贴上。问题是业主来种什么，才能够支付1200元以上的土地租金呢?业主肯定是不会种植传统作物，他们只能种植高附加值的经济作物。然而市场经济中，经济作物利润高，风险也大，不免要折本然后灰溜溜的跑掉。这是客观规律，挡也挡不住的。

　　当然地方政府短期内能够扭转客观规律发生的作用，能够为了实现已有的大规模土地流转、农业现代化和城镇化、为农民增收的愿望，投入农业园区的土地流转，支持土地高租金。长期来看，这并不是可以持续的，地方政府不是傻子，农民凭什么要求地方政府高额租金养着他们。

　　地方政府把农民引导了城镇化的道路上，农民集中居住了，过上了现代化的生活。他们生活方式改变了，生产方式也改变了，这种改变不是农业经济向工商业经济到来的而是土地流转带来的。地方政府开始无法支撑这种反反复复的土地流转失败给财政带来的巨大负担，让农民自己去承担风险的土地股份合作社就是这种反思的后果。

　　牵牛土地股份合作社成立于2012年春天，主要承接的土地是一个业主土地流转失败留下的300多亩土地。政府以农业经营机制创新的名义，引导农民把土地入到到土地股份合作社，聘请专门的职业经理人耕种土地。土地收益下降到只有原来一半的水平，保底租金为500元，加上很少的分红。该土地股份合作社的职业经理人介绍，土地股份合作社是农民自己的合作社，入社自愿，退社自由，以种植传统水稻作物为主，利润低，租金因此也低。

　　若是普遍都是这样的土地股份合作社来耕种农田，农民土地收入就将下降一半。农民还能够过上如今天这样的繁荣生活吗?

　　4生活仍需继续

　　程委员说，栖木镇城镇化达到75%之后，还要继续引入土地综合整治项目继续推进 。短短6年，一个纯农业乡镇，自发状态需要几十年甚至根本就无法达到的城镇化水平，由于地方政府推动，资源大量输入而达到。

　　无论城镇化怎么一路狂飙，制造什么样的奇迹，农民的生活仍然要继续。农民不在乎一连串值得骄傲的数字，而在乎实实在在的居住条件改善，和土地带来的收益。按照目前栖木镇的经济发展水平，农民城镇化了，还是要依赖土地来获得基本的生活。没有工商业就业机会的栖木镇，并没有能力让农民真正的转移到二三产业。

　　依赖地方政府推进的大规模土地流转，兴许能够让栖木镇的农民实现一种暂时的过度繁荣的生活。然而反复经历业主逃跑的地方政府，开始反思新的土地流转政策，例如支持土地股份合作社。

　　农民集中居住之后，在土地流转问题上处于任人摆布的状态。并不是没有土地的农民，无论的主动还是被动，都只有选择土地流转一途。曾经的乡土社会离农民并不遥远，然而在城镇化的狂热中，他们真正的无法再土地相结合。生活的继续依赖的是许多并不确定的力量。

　　在很多中西部的乡镇，城镇化的狂热仍在继续。我们应该反思，这些对农民意味着什么。

　　(文中的人名、公司名、地名都为化名)