山西省朔州市农村工作领导组专职副组长 石生华
朔州试验区自2011年底获批成立以来，紧紧围绕试验方案批复的试验内容，呈现出全面推进的态势。在全面推进过程中，我们根据形势发展，特别是中央关于全面深化改革若干重大问题的决定、2014年中央1号文件、国家新型城镇化规划等一系列政策文件的出台，试验区建设的思路作出了重大调整，坚持整体推进与改革试验相结合，不求面面俱到，只求有所突破，力争在优化城乡空间布局、以煤补农、创新农村土地经营管理制度三个方面加大探索实践力度，在城乡一体化发展进程中取得了一定的成绩。目前，这三个方面均已取得初步成果，对朔州农村建设和经济发展起到了积极促进作用。其特点和主要经验是：
一、优化调整城乡空间布局催生了一体化格局
朔州农村的特点一是村小、村多、分散，全市1688个村，平均每村人口500人，不足300人的村占村庄总数的40%以上，而且这些小村主要分布在西北山区、丘岭区。二是村庄的生存现状、生活环境恶劣，朔州国土面积1.06万平方公里，含煤面积达到了1711多平方公里，占近六分之一，而这些开采区、采空区也主要集中在西北山区。这些村庄既面临采煤区沉陷的危险，又面临地下水污染、减少造成的饮水危机。这些特点也是我市制定“1555”规划，即全市到2015年实现一个中心城市、5个大县城、50个小集镇、500个中心村的主要依据之一。近三年来，全市各级根据这一规划，在进一步完善制定县区、乡镇发展规划的基础上，认真地组织实施，“1555”规划的目标正在一步一步实现。朔州市区的规划建设面积由2010年的40平方公里达到 43.5平方公里，市区（包括朔城区）人口由2010年的34万人达到37万人；其余五个县区的城区规划建设面积都扩大了15%以上。其中最为突出的怀仁县城区规划建设面积扩大了一倍，县城常住人口达到了18万人，比2010年增加近3万人，城市化率达到54.5%，比全市高出了2.3个百分点；小城镇建设以重点镇、特色镇扩容提质为重点加快推进美丽乡村建设，金沙滩镇、凤凰城镇等10个镇已申报创建全国重点镇和省级园林城镇，旧广武、云石堡、凤凰城三个传统村落的保护、修复和周边环境整治工作正在进行。全市乡镇、村总数虽然因种种原因（行政区划变更程序复杂、行政村数量与财政转移支付挂钩）维持不变，但已实施移民搬迁村364个，搬迁户数9600户、44561人，在全市人口由171万增加到175.4万的情况下，乡村人口总数由92万人下降为89万人，城镇人口比重由46%上升为52.15%。规划实施中的主要做法或经验有三条：
一是城乡发展规划必须与市情区情相结合，实际上也就是与社情民情相结合，这是规划与规划实施的前提条件。最典型的是平鲁区。平鲁区辖区（包括国营与地方）煤炭产量占全市的50%以上，开采区与采空区也占近50%，350个行政村居全市之首。平鲁区在2012年提出了“一城四镇三十村”的发展规划和两个70%（即70%的人口进城进镇享受城镇化公共服务、70%的土地种树种草发展生态畜牧业）的发展思路。目前平鲁区已实现全民15年免费义务教育，实现城乡统一的最低生活保障和农民养老保险，实行了城乡医疗先住院后付费，公共服务水平走在了全省前列。
二是小集镇、新农村建设必须与产业发展同步规划、同步实施。小集镇、新农村建设与产业发展实际上是相互依托、相互促进、同存并荣的关系。我们在2012年提出了小集镇、园区建设、新农村、主导产业“四位一体”的思路和要求，规划建设小集镇与新农村，必须依托或优先考虑在已建成的工业园区、农业园区周边，必须依据自身优势确定一个主导产业，产城结合，产镇结合，发展一县一业、一村一品，使小城镇、新农村建设更具生命力。怀仁县金沙滩镇在原镇基础上新建了一个移民村，把地处偏僻和采煤沉陷区的3个村整体搬入移民新村，金沙滩镇扩容提质成为省级园林城镇和全国重点镇，金沙滩陶瓷工业园区有了充足的劳动力资源成为全球最大的日用陶瓷生产基地，金沙滩新村基础设施配套完善被评为改善农村人居环境省级美丽宜居示范村，新移民进厂当工人挣工资有了生活保障。
三是异地移民搬迁必须坚持生活居住与生产就业统筹解决。朔州的异地移民有矿区占地、地质灾害、沉陷区治理、扶贫移民、库区水源地移民等五种类型。市委、市政府要求不管是哪种类型，必须把移民的生活与生产、居住与就业结合起来。如矿区占地移民必须一次性解决农民的居住补助与就业问题，农民享受住房补助进城、进镇购房，农民一次性全部转为城镇居民在企业就业。其他移民方式则大多采取 新建移民小区，与移民住宅小区建设同步规划建设种植园区、养殖园区，以解决移民的就业。比较典型的是平鲁区双碾乡，双碾乡把已搬迁移民村庄的土地退耕建成了5万亩草场，把旧村庄复垦建设了13个畜牧养殖园区，一部分搬迁移民或加入养殖合作社或入股成为养殖园区的股东以增加财产性收入，个别不愿离村的农民转换身份成为养殖园区的固定员工，增加了务工收入。
二、以煤补农多措并举形成了有效机制
朔州市是一个以煤电能源为主的新型能源城市，煤炭年产量2.2亿吨，产值1000亿元，仅次于内蒙鄂尔多斯、陕西榆林，位居全国第三。试验区建设之初，煤炭市场如日中天，我们的想法是吨煤提取5—10元，建立以煤补农基金，以每年10—20亿的投入助力农村建设和农业发展。2012年开始实践时，先由于涉及财政、发改委等众多部门利益不好协调，后因为煤炭市场疲软，价格下跌，煤炭企业经营困难，再加上山西省为应对煤炭市场不紧气采取的一系列扶持煤炭企业发展的政策，原有的改革 思路、目标已不可能实现。但一个有利条件是，比我们农村改革试验区稍晚，朔州市成为全国资源型城市转型发展的试验区。摆脱对煤炭的依赖，走出煤炭单一支柱产业困局成为全省、全市的共识，为我们农村改革试验区建设提供了新的机遇。我们抓住这一机遇，鼓励支持各县区在不违反中央、省大政方针政策的同时，积极探索实践以煤补农的新途径、新方法，实现以煤补农的新突破。
一是财政惠农。朔州涉煤企业提供的财政收入占总财政收入的70%以上，财政惠农就是以煤补农。2010年全市财政支出中农业支出为10亿元，2014年为20亿元，增加了一倍。
二是挖一吨煤栽一棵树。这是右玉县、平鲁区采取的以煤补农措施，右玉县叫生态建设资金，平鲁区叫生态修复资金。县区根据煤炭产量为煤炭生产、加工企业下达绿化造林任务，由企业组织实施或由企业委托当地专业造林队伍实施。以此推动全市的植树造林面积由2010年的14192公顷增加到2014年的19097公顷，四年累计造林面积70000多公顷。
三是一个煤炭企业兴办一个地面企业。这是全市在2012年对全市煤炭企业提出的要求。地面企业以涉农、涉农服务为主，根据所在县区的农业主导产业确定。仅在2012年，全市煤炭企业新办农业企业186个，总投资52亿元，涉及农业种植、畜牧养殖、杂粮加工等。从2013年以来煤炭资源整合，国进民退，考核与监管的难度增加，但央企、国企煤炭经营企业投资农业的积极性丝毫未减。
四是鼓励支持煤老板转型发展农业企业。2012年起朔州大批煤炭企业经营老板退出煤炭领域。朔州市各县区出台政策，鼓励支持手持大量现金的煤老板进入农业领域、参与农村建设，兴办、发展农业企业和涉农服务业，据统计全市煤老板近三年来投入涉农的资金达1500多亿元。如山阴40%的奶牛养殖园区、怀仁50%以上的羔羊养殖园区、山阴12%的现代设施农业、全市80%以上的小额贷款公司等都是由煤老板创建的。
五是百企千村产业扶贫计划。作为以煤补农、以工补农的新措施，山西省从2013年起实施百企千村产业扶贫计划。朔州市百企千村计划共确定中煤、同煤等企业21家，联系帮助村178个。如同煤集团帮扶山西鑫邦燕麦提升加工能力和种植基地建设，带动23个村建设燕麦基地8万亩。这一计划作为由政府主导的面向农村贫困地区的扶贫计划，在朔州实现了以煤补农的机制化和可持续性。
三、土地流转为农村建设和农业发展增添了活力
朔州创新农村土地经营管理制度的探索和实践是从对农村土地承包经营权进行确权颁证开始的。2012年我们在全市选择了6个村作为试点，2014年在试点取得初步经验的基础上，又在每个县区选择一个乡镇整乡推进，其中2013年平鲁区被列为农业部的试点，在一定程度上大大推动了试验试点工作。所以当2014年底国家明确了对农村土地承包经营权进行确权颁证的任务和要求时，我们已经积累了一定的经验，也具备了一定的工作基础，很快就制定了三年实施方案，进一步明确了农村土地承包经营权确权颁证的时间表、路线图和任务书。目前全市47个乡镇、1142个村开始了确权颁证工作，分别占全市乡镇、村庄总数的64.4%和67.7%，力争在2015年完成342.5万亩的确权任务，占耕地总面积的62.5%，到2016底年全部完成农村土地承包经营权确权颁证。在2012年几乎与农村土地承包经营权确权颁证试验试点同步进行的农村集体土地所有权的确权登记发证工作显得更加迅速，也更加顺利。到年底已全部完成了7606宗、927907.8公顷的地籍调查，目前已完成了7480宗、903598.96公顷的确权登记发证，分别占总地宗数的97.38%和总面积的97.49%，基本实现了将农村集体土地使用权确认到每个具有所有权的农村经济组织的目标。农村集体建设用地使用权和宅基地使用权的确权登记发证工作从2013年初开始，目前正在进行地籍调查，集体建设用地使用权宗地数完成2168宗占81.41%，面积完成3457.18公顷占82.24%；宅基地使用权调查宗地数298833宗占81.31%，面积完成28097.93公顷占81.74%。
在农村改革试验方案批复之初我们就清醒地认识到，农村土地确权是创新农村土地经营管理制度的基础和前提，其目的是通过多种形式的土地流转，促进土地规模化、集约化经营，实现土地资源在农村建设、农业发展和农民增收中的最大价值。所以我们在实践中坚持推动确权与引导流转同步进行，以确权规范流转，以流转促进发展，取得了明显的突破和进展。
一是作为土地流转主体之一的新型农村经济经营主体不断成长，现代农业和适度规模经营初具规模。全市在工商部门登记注册的各类农民专业合作社达到5822个，出资总额89.4亿元，实现了所有行政村和主导产业两个全覆盖。通过审核的各类家庭农场1752个，共经营耕地26万亩，其中千亩以上种粮大户65户，家庭农场和种粮大户数量位居全省前列。建设百亩以上现代农业园区210 个，提升了朔州农业的总体水平。建设规模养殖园区650 个，2014年全市存栏奶牛18.8万头，出栏肉羊350万只，人均牧业可支配收入1400元，均位居全省首位，巩固了朔州畜牧业强市和雁门关生态畜牧经济区核心区的地位。
二是作为土地流转服务的主要渠道和重要平台，农村产权交易市场建设开始起步。2013年以来朔州先后组织人员到重庆、成都、武汉、枣庄等地学习考察农村产权交易市场建设，明确了建设农村产权交易市场的思路。2015年朔州市在财政非常紧张的情况下，为农村产权交易市场建设编制预算100万元，用于市农村产权交易中心硬件设施建设，标志着朔州农村产权交易市场建设正式启动。
三是多种形式的土地流转缓解了农村建设和农业发展的土地制约，在改善农村人居环境中发挥了重要作用。当前，当我们面临采煤沉陷区治理搬迁中的土地难题时，不由得感叹平鲁区当年采矿临时用地改革也称“以租代征”实践的可贵。他们在不征用大量土地、不改变农村土地使用权和所有权的情况下，由中煤平朔集团与农村集体经济组织或土地承包经营权人签订采矿临时用地合同，同时与区土地管理部门签订土地复垦合同，合同期满后把土地交还给原农村集体经济组织或土地承包经营权人，实现了政府、企业和农民的共赢。在2011年到2014年三年时间整体搬迁了一大批村庄，改善了一大批农民的居住生活条件，解决了一大批农民的就业。否则，今天朔州采煤沉陷区治理的任务更加艰巨，付出的成本和代价也更大。同时也遗憾我们在煤炭市场如日中天的时候没有及时推广平鲁的经验，一步到位解决采煤沉陷区治理问题。朔城区、山阴县、怀仁县、应县积极探索盐碱地的综合开发利用，把盐碱地直接转化为农村集体建设用地，使过去无人问津的盐碱地增值成为农村经济发展的主战场。没有这一探索实践，怀仁县的肉羊饲养量不可能在短短四年时间由41.5万只到266万只呈现爆发性增长，新西兰恒天然总投资15亿元的3万头奶牛基地建设项目不可能落地应县，总投资5.3亿元、年产3万吨的亚洲最大双孢菇生产企业也不可能在山阴县建成投产。
下一步朔州市农村改革试验区工作的主要方向
农村土地永远是农村建设和农业发展的稀缺和宝贵资源，随着城乡建设用地的增加和农村经济向新业态转型，农村土地经营管理制度的创新只有进行时，没有休止符。朔州下一步农村改革试验区工作的主要方向是继续创新农村土地经营管理制度，重点是要由“确权”向“经营”转移，让土地资源要素通过市场有序合理流动，把土地变资本、变股份、变抵押物，探索土地经营权、使用权、所有权的多种利益实现形式。
一是积极稳妥推进农村产权交易市场建设。我们仍然要把培育壮大新型农村经济经营主体作为重中之重，支持具有一定基础的生产型合作社建设设施、拓展功能、拉长链条，由以生产环节服务为主向农产品储存、加工和销售延伸，使合作社更具生命力；因势利导鼓励合作社之间再联合再合作，大力发展区域性联合会、产品协会、行业协会等，健全农业社会化服务体系；尤其要引导鼓励社会工商资本特别是积累较为雄厚的煤炭资本进入农村建设和农业发展领域。
二是在创新农村金融服务上积极探索实践。支持鼓励银行、信用社、小额贷款公司等金融机构开展以土地经营权、使用权、所有权为抵押物的贷款业务。
三是继续深化盐碱地综合开发利用的探索实践。盐碱地是我们朔州特有的自然资源优势，280万亩盐碱地特别是36万亩未利用重度盐碱地资源，要成为朔州创新农村土地经营管理制度的主要空间和重要舞台。考虑由国土部门在准确核实盐碱地资源的基础上，拿出探索的主要方向和实践路径，专题向农业部农村改革试验区办公室汇报，并申请在这个领域进行“封闭试验”。若能获准并成功实践，土地在朔州将不再成为“瓶颈”，对农村建设和农业发展乃至整个朔州的经济发展、城乡一体化有重要意义。
四是以“经营”土地推进草牧业改革试点。国家已将朔州列为全国粮改饲和种养结合模式试点市，这与朔州农牧结合、以牧为主的农业经济现状和发展路子相契合，是朔州又一难得的机遇。粮饲改革和草牧业发展对土地依赖极大，种粮的耕地如何调整用于种草、建设大牧场大草场的土地耕地如何解决、天然草地资源如何确权加以保护和开发利用、养殖园区和饲草、饲料、畜产品加工企业建设用地如何解决等，都是我们面临的现实问题和探索方向。创新农村土地经营管理制度如能为草牧业改革试点提供强有力支撑，朔州畜牧业由山西雁门关生态畜牧经济区的领头雁打造成为全国畜牧业发展的核心区是完全有可能实现的。