农村土地改革，应重构集体经济的“统一经营”权

八名学者联署

中国三十多年的农村经济体制改革，有一个非常清晰的轴线。这就是在逐渐取消集体的“统一经营”权。

第一步，就是让农户拥有几乎所有的耕地、林地、水面的承包权、经营权。这一步，从1984年开始不断延长农户的“承包权”到现在，持续了三十多年。集体由此被剥夺了最重要的“发包权”。改革，给出的理由是不能侵犯农民的“权益”、“自由”。但什么是农民的“权益”、“自由”呢？改革实际的寓意就是农户单家独户的“小而全”经营才是农民的权益、农民的自由。组织化不是农民的权益。集体化更不是农民的“利益”。但是，组织化恰恰是现代产业的根本特征。也是分工理论的精髓所在。没有组织化就没有分工。没有分工就没有效率。没有效率，就是破产、失业和贫穷。所以，这种“逆组织化”的农村经济体制改革，即使以市场经济逻辑、以产业发展的逻辑来检验，也存在严重的逻辑缺陷。

第二步，就是在彻底取消集体各种“统一经营”权的基础上，进一步鼓励承包户“流转”土地的经营权。变相私有化。实现最近提出的“三权分置”。即，“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”。但是，什么是“落实”呢？改革对此一直没有进一步的解释。集体经济组织既不能收“承包费”，又没有恢复“发包权”。所以这句话基本上是空话。今年四月，习总书记在视察小岗村时提醒“不要把农村土地集体所有制改垮了”。里面一定有非常丰富的实实在在的内涵和要求。即，土地集体所有制制度不仅是一种财产所有权制度。更重要的是农地的集体经营、集体管理制度。没有了集体对村庄各类资源的“统一经营”，村庄没有整体性，农民没有组织化，还有什么集体经济呢？

目前的现实就是，大多数村庄基本上是产业真空地带。没有公共管理、公共服务，也几乎没有产业组织。普遍凋敝、荒凉。有的村庄甚至被整体遗弃。为此，青壮年农民不得不外逃出去打工。打工收入，成为农民货币收入的主要来源。面对如此不堪的村庄困境，为什么一定要剥夺集体经济的“统一经营”权？难道集体经济拥有统一经营权，成功建构了各类产业组织，农民能够持续分享各种“集体红利”，就会比现在半死不活的困境状态更差吗？

所以，三十多年的改革，需要冷静、深刻的反思、反省。不能继续错误的“路径依赖”。

首先，于“法”来说，集体的“统一经营”是《宪法》赋予的责任和权利

中国在《宪法》层面是一个社会主义国家。同时中国又在努力建设法制社会。1982年《宪法》在第八条清楚规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。什么是“双层经营”，也就是家庭经营与集体的统一经营并存。也就是说集体除了拥有土地的明确的农地所有权以外，还拥有土地的一定的“统一经营”的权利。所以，集体的“统一经营”是《宪法》赋予的权利，是不能剥夺的。所有的相关政策、法规都必须服从于这一规定。这才是法制社会。

但是，在改革的过程中，与农地制度相关的很多法规、政策恰恰违背了《宪法》第八条的精神，逐渐把集体的各种“统一经营”权剥夺得干干净净。

1984年“一号文件”，直接介入集体经济组织的内部事务，把“承包权”一刀切地规定为“15年不变”。这是第一次违背《宪法》精神，“统一经营”开始消失。

2002年，《土地承包法》规定“耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年”。这是继续违背《宪法》精神，是错误的“路径依赖”。村庄人口结构在变化，市场环境在变化，为什么村庄土地资源不能调整？

2007年《物权法》将“承包权”定义为“用益物权”，规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”这是子法在公开对抗母法。农民和村干部，究竟是该相信《宪法》？还是相信《土地承包法》、《物权法》？

但法制社会恰恰是市场经济的重要特征。《宪法》是中国人民的根本利益所在。如果法律，尤其是《宪法》，可以随意被凌驾、僭越、违背，则市场经济将肯定走向无序、不确定和混乱。这是一个原则性问题，是一个正常的社会不能接受的。2002年胡锦涛总书记主持政治局学习《宪法》，特别强调了“要深入学习宣传宪法，不断提高全党全国人民对宪法的重要地位和重要作用、宪法的基本知识和基本内容、贯彻落实宪法的重大意义的认识，在全社会形成崇尚宪法、遵守宪法、维护宪法的良好氛围。”十八大以后，习近平总书记更是高度重视《宪法》。2014年10月，中共十八届四中全会提出建立宪法宣誓制度。宣誓词为“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国、忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”

所以，一切改革，都必须以《宪法》为圭臬，不能阳奉阴违。集体经济组织行使“统一经营”权是堂堂正正、师出有名。

其次，于“理”来讲，集体“统一经营”有其深刻的农业“生产力”寓意

“统一经营”是对村庄的所有资源进行统一的规划、管理和利用。这首先符合系统性原则，也符合农业的整体性特征。一个村庄，或者是一个行政村、村民小组，其山地、水源、森林、田畴、道路、物质，共同构成一个有复杂的生物、生化、地理、水文等自然关联的大系统。各个子系统、各个元素之间是非均质的、功能各异的，但又有密切的、相生相克的自然联系。农业正是建立在这种自然整体性的基础之上，才展现出了包括农业生产在内的“多功能性”和可持续性。农业“生产力”的这种整体性、系统性特征不能被无视、不能被违背。它要求任何农业经济制度，包括所有权制度、经营权制度，都必须具有相应的整体性、系统性。

首先就是不能破坏农业资源的这种自然整体性。在100多年前的“小农”经济时期，人类改造、利用自然的能力比较原始。一般是依靠人力、蓄力和简单的生产经验。土地生产率很低，灾害频繁，饥荒时常发生。但是，这种低水平的“生产力”同时也基本不具备破坏农业生态平衡的能力。白居易诗云“野火烧不尽，春风吹又生”其实就反映了这层意义。所以，这一时期的“小农”经济，无论怎样折腾，一般都不会对农业生态资源构成致命性破坏。但即使这样，村庄内的各种乡规民俗，也多少含有一些“统一经营”的提醒、规劝。以避免人为的狩猎、捕鱼、纵火、毁林等对村庄生态环境的破坏。

现代农业不同。现代农业的出现，极大地提高了人类“征服自然、改造自然”的能力。化肥、农药、除草剂、抗生素、激素以及现代农业机械的推广和利用，使得农业的土地生产率、劳动生产率大幅度提升。这是人类“生产力”的进步。饥荒由此在大多数国家销声匿迹。中国也是如此。但是，人类技术与能力的这种进步，同时也意味着人类摧毁自然、破坏自然的能力的也在进步。这是硬币及其危险的另一面，也是人类需要警觉、防范的另一面。就农业来讲，人类目前基本具备杀死农业、杀死自然的能力。而且，这种能力随着科学技术的进步，还在不断提高。这种能力也可以视为一种整体性的自杀能力。它当然不是某个农户、某个企业、某个科学家刻意为之。但各个农户、农场主若过度、无序使用现代要素，很可能就会形成一种无法控制的灾难性的“囚徒困境”，最终导致一个村庄、一个农区，因为严重的水源污染、土壤污染、沙漠化和生物多样性的消失，而彻底失去农业功能。

这说明，集体的“统一经营”、“统一管理”在现代农业的背景下，恰恰不可替代、尤为重要。它至少意味着村庄生态安全、农业安全的秩序和底线。市场化、私有化、自由化，在激荡农户、农场主、龙头企业的市场“活力”的同时，其实，也在源源不断地产生各种“囚徒困境”的灾难性元素。只不过这种危机在没有爆发前，一般处于隐蔽状态、累积状态。所以对于多数村庄，如果没有村“两委”和集体经济组织加以严格的管理、防范，农业生态灾难的爆发只是个时间问题。各类理论、政策、舆论若继续滥用农户个体的“自由”、“意愿”，迷信极端的私有化、市场化，一定就是在破坏村庄的整体性、系统性。将各个村庄推向生态崩溃的深渊。早在2009年，《凤凰周刊》等媒体就集中报道过内地的十分恐怖的数百个“癌症村”分布图。但遗憾的是，这些危机信号、危险信号未能对改革形成“正反馈”。未能引起对集体“统一经营”权的重视。以致很多村庄的面源污染一直处于失控状态。越来越严重。现在的“癌症村”数量不可能减少，肯定是比2009年时要多很多。

所以，改革已经到了很关键的时候。不应对集体“统一经营”一直抱有偏见、成见。

第三、于“发展”而言，集体经济是村庄最重要的产业组织

集体经济作为一种特殊的产业组织，可以产生企业一样的特殊的“集体红利”。但是，农业的特殊性使得历史上农民的组织化非常困难。自由契约在农民合作、农民组织的建构过程中，总是失败、一直失败。几千年的“小农”经济模式就是证据。改革开放以后，三十多年的分散“原子化”的“家庭经营”也是证据。所以，必须寻找一条非契约路径，一定要把农民组织起来。这就是中国农村社会主义革命的经济学意义。在集体经济组织建构完成以后，在村庄的很多领域就可以直接开展工程队、生产队、企业、公司等组织化和分工。以产业组织的方式，直接谋取丰富的“集体红利”。这些领域是：

1、村庄“恶劣”的生产条件的改造

“小农”经济时期，“恶劣”的生产条件，表现为农民根本无法对抗各种自然灾害。一阵暴雨，就可能是严重的洪涝灾害。而数月无雨，则必定又是赤地千里。所以对“恶劣”的生产条件的改造，尤其是兴修水利，是提高土地生产率的必由之路，是人类进步的必由之路。但是，兴修水利是一项公共工程，不是一家一户的“家庭经营”所能够完成的。它一定需要农民组织起来，组建工程队，通过分工、协作才能完成。所以，对“恶劣”的生产条件的改造，是集体经济“统一经营”的首要内容。在改造完成以后，对水利等基础设施的维护、管理，仍然需要“统一经营”、“统一管理”。哪些绵延数公里、数十公里的水渠的维修、管理、服务，在制度设计上，并不适合“家庭承包经营”制度。

而水利等基础设施保持良好状态，会直接抬高几乎所有农业项目的生产曲线。这是集体“统一经营”的第一笔“集体红利”。

2、村庄资源的全面、系统的保护与开发

村庄内的各种山地、耕地、湿地、水面资源，和丰富多彩的动物、植物资源，除了农业生产价值以外，还具有很强的生态价值、景观价值、学习价值。这些都可以延伸成为一种特别的乡村旅游业、乡村服务业。为此，就一定需要“统一规划”、“统一管理”。而能够承担这一责任的就只有村“两委”和集体经济组织。集体经济组织一方面可以对这些自然资源进行全面、系统的保护、恢复，另一方面则可以根据旅游产业发展的要求，进行系统的规划、开发。从而就可以把一个村庄建设成为一个特别的生态公园、农业公园。目前，随着城市居民的收入增加，对乡村旅游的需求越来越旺盛。但是，由于目前的“家庭承包”制度已经造成村庄资源的割裂、破碎和污染，一家一户的“农家乐”根本就不能进行整体开发。

一个方圆数千亩的村庄，如果集体经济组织的规划、管理做得好，一年的民宿、观光、度假等旅游收入做到100万、200万以上，都不是难事。

3、生产资料的统一购置

由于规模的原因，集体统一购买将会有效降低生产资料的购置成本。这是统一经营最明显的制度优势。理论上看，私有产权下的农户也可以通过“自愿”建立供销合作社，来统一购置生产资料，如化肥、农药、良种、农机等。这些生产资料的批发价一般要明显低于零售价，而且还可以节约运输成本和时间。但分散的农户之间要达成购买契约，组建生产资料合作社，相互之间会涉及到复杂的谈判、博弈。交易成本巨大，而且不一定成功。因此，多数农户只能是在零售市场上高价购买生产资料。但过高的生产资料成本无疑会降低农业的盈利能力、竞争能力。

集体“统一购买”具有天然的制度优势。如果以批零综合差价10%计算，由此产生的收入相当可观。

4、农产品的统一销售

村集体经济组织统一农产品销售，市场渠道会拓宽，谈判能力增强。并且，在销售规模扩大以后，还可以统一申请国家补贴建设冷链系统，增强储藏保鲜能力，避免内部农户之间的恶性竞争。还可以签订长期、稳定的销售合同，直接对接都市社区市场，减少中间环节，节约物流成本。这是集体统一销售的非常明显的市场优势。在广东河源农村，村庄里不少农户利用丰富的山地资源养土猪、土鸡，质量很不错。但是由于是单家独户，规模很小，形不成品牌。结果这些生态养殖的土猪、土鸡，多数就只有自己吃，或者赠送亲朋好友，不能形成产业优势。

如果各个村庄的集体经济组织能够成功组建农产品销售公司、销售合作社，则可以充分发挥本地农产品的生态化、规模化、本土化优势。通过“互联网+”，逐渐建立村庄品牌。由此为村民增加的经济收益，很可能翻倍不止。

5、生产过程组织

在生产过程中，集体经济组织可以通过向农户“发包”的方式，来适应农业生产过程的各种分散性、季节性特征，以克服“监督”困难，解决农户的激励难题。同时，还可以在资源结构、生产结构获得整体性和结构性效益。这是一种非常重要、非常关键的农业生产效益。它是在真正发挥村庄资源的“比较优势”，而且兼顾了村庄农业资源的可持续目标。因此，正确的集体发包并非是只顾“公平”的均匀、细碎、分散的“家庭承包经营”，任由村民随意、无序、粗放使用农地。

集体在“发包”前会根据资源结构、管理能力、村民构成和市场需求，确定发包的地块、面积、位置、农业项目、承包周期、承包费用等内容。同时，集体还会明确自身的统一经营的责任。如统一的灌溉、治虫、收割、运输、收购、销售，以及生产过程中的技术服务、技术咨询，还有生态环境的评估和保护等。因此，有条件的、科学的发包，在每一论生产周期开始前，其实就已“预收”了村庄内农业和农地的部分整体性、系统性效益。

6、加工工业

在历史上，农民已经非常习惯销售初级农产品，而不是加工农产品。这是农村经济的一大机会损失。本土生产的土豆、胡萝卜，带着泥土销售，价格可能就是0.5毛钱一斤。但是，如果稍加加工，比如去除掉泥土，就可能增加到2元一斤。这还仅仅是一种最简单的加工。如果这些土豆、胡萝卜，是生态种植、品牌经营、精致包装，直接销售到都市社区，价格就还会翻倍到4元一斤，甚至更高。因此，将农业的产业链，由初级农产品延伸为加工农产品，是放大村庄产业、增加就业机会、增加村民收入的重要的方向。

村庄加工工业不能依赖外部“龙头企业”，而应该是在政府的资金、技术支持下，由村庄集体经济直接组建自己的加工型企业。集体经济组织有劳动力、有土地、有原材料，为什么一定要“肥水流入外人田”呢？目前的很多“龙头企业”一般都来自村庄外部，是典型的资本逐利性质。如果由它们控制村庄加工工业，则会攫取走加工、流通领域的大部分利润。村民不可能以此摆脱贫困状态。

集体经济，至少在上述六大领域都可以直接组建产业组织，并通过严格、科学的产业管理获得“集体红利”。这才是农民真正的、可持续的致富之路。强行瓦解集体经济，则多数村庄必定是产业真空。由此造成的农民收入机会损失会非常巨大。可以做这样一个粗略的匡算。一个正常的行政村，人口1000人左右，区域面积，连带耕地、山地、水面4000亩左右。如果集体经济顺利发展，一年村集体经济直接经营的供销部门、加工企业、旅游公司的总收入达到500万元、净收入达到200万元，并非难事。还不用计算土地“发包”的结构性收益和生产条件改善后的整体性收益。平均每人就是2000元，一个家庭单是从集体经济组织获得的收入至少在5000元年以上。以全国50万个行政村计算，每年的村庄集体经济的净收入总量就是1万亿元。约占全国GDP总值的2%左右。这还是一种低水平的估计（若以华西村、刘庄等亿元村的标准计算，就是天文数字）。如此算下来，从1992年至今，由于集体经济“统一经营”权的消失，中国农民至少已损失25万亿元。

所以就不难理解中国目前积重难返的“三农”困境究竟源于何处？就不难理解为什么农民背井离乡、妻离子散都要出去打工？背离《宪法》精神，消灭掉集体经济组织的“统一经营”，于法、于理、于发展都讲不通。而且一定还会继续制造绵延不绝的村庄灾难，村庄贫困。这与党中央“建设社会主义新农村”、“实现共同富裕”、“发展壮大集体经济”的目标背道而驰。

加强集体经济组织的“统一经营”，完善村庄统一治理，才会为中国农村、中国农民开辟新的希望。

联署人：

胡 靖  华南师范大学

吕新雨  华东师范大学

林 春  伦敦政治经济学院

刘明国  贵州财经大学

郭春林  上海大学

彭海红  中国社会科学院

严海蓉  香港理工大学

熊万胜  华东理工大学