从纽约廉价房政策看中国住房保障体系

　　住房保障问题已经成了目前中国房地产市场关注的核心，特别是解决城市低收入居民的24号文件出台后，社会上对该文件的反映更多是强烈。大家知道，这个文件对城市低收入者是一个特大的好事，政府总算把城市低收入者的住房考虑其政策的范围，把以往错误的政策重新调整。但是，我们也应该看到，由于该文件不是通过整个社会来讨论而仅是出自于几个精英分子头脑中，从而使得涉及到中等收入者住房问题时更远，更多为复杂。

　　对于城市中等收入者和住房问题，政府要不要关注，政府要不要管，是不是如果24号文件出台之后，有人所说的，现代的房地产市场是“市场归市场、保障归保障”，即城市低收入民众的住房问题，城市居民买不起房子，那是政府的事情；而房地产市场的价格变化，房地产开发生产什么房子，其价格如何，那么是市场的事情，政府不要管。其实，即使我们不把土地公有制这个基础前提考虑在内，看看美国纽约市政府对城市居民住房问题的处理，就知道政府对房地产市场要不要管，就知道房地产的住房保障体系包括了什么内容。房地产开发商及政府的职能部门不是一直在强调要与国际惯例接轨吗？在这里，就看看人家纽约市政府是如何做的。

　　大家知道，纽约算得上世界上第一大都市，据统计，目前，大纽约地区人口已经超过1800 万，纽约市区人口也高达700 多万。由于人多地少，住房问题自然是纽约人最为关心的话题。早在1971 年，纽约市制定了“421-a 房地产免税计划”，为住宅建设提供10年—15 年的税收减免来刺激房产开发。对投资贫困社区住房建设的开发商，这种免税政策甚至可延长至25 年。税收优惠期限主要根据住宅建设的地理位置确定。2006年，首次对该市实施了35 年之久的“ 421-a房地产免税计划” 进行重大调整。要求房地产开发企业大幅增加纽约市廉价房建设专属区的数量，并根据市场情况每两年调整一次。房地产开发商要想享受减税优惠，在专属区每建５套房就必须留出１套廉价房供低收入家庭居住。房地产开发商在专属区每建一栋公寓楼，都必须留出一定数量的配套廉价房，且不得将廉价房建在其他地区，以鼓励不同收入的家庭居住在同一住宅区。

　　可以说，这个政策对纽约住房市场发展起到重要的作用。但是，但是纽约经济发展，人口进一步增长，纽约市住房危机也日益凸现，许多中低收入家庭不堪重负。2005 年的一项调查显示，29% 的纽约人支付房租的费用已超过其总收入的50% 。住房状况也不容乐观。

　　面对房价让普通百姓越来越觉得难以承受，现任纽约市长布隆伯格2002 年上任伊始，就推出了令人瞩目的“新屋市场计划”。根据这项计划，纽约市拟在五年内耗资30 亿美元（2008 年前）新建翻修住宅6.5万套，重点解决中低收入家庭的住房问题。2005 年纽约市对这项计划进行了微调，将原先确定的五年目标提高到了6.8万套。此外，针对一些困难家庭购房时付不起首付款或购房手续费等情况，该计划还包括了“首次购房首付款补助计划”，对符合标准的中低收入家庭第一次购房予以6% 的房价补助。2006 年，纽约市决定将“新屋市场计划”从5年延长至10年（2013 年），为更多的中低收入家庭解决住房问题。主要包括两方面内容：一是新建中低价房9.2万套，解决28万居民的住房问题。二是翻修旧住房7.3万套，其中，重点翻修那些政府补贴即将到期的住房，受益居民可望达到22万。

　　新计划主要面向中低收入家庭，其中68% 的住房用来满足那些低于地区中间收入80% 的低收入家庭的居住需求。其余32% 用来满足中产阶级和中等偏低收入家庭的住房需求。纽约市之所以能在廉价房问题上有如此大手笔，主要是与政府高层正确的施政理念分不开的。他们认为，为了确保纽约市的竞争力，解决与百姓生活密切相关的住房问题至关重要。虽然这项任务十分艰巨，但只要努力还是能够达到目标的。关键是要确定住房问题在政府公共政策中的重要地位。纽约市高层认识到，如果没有政府的有效介入，根本不可能修建广厦千万间。因此，纽约市政府始终通过控制土地使用和设定住宅建设和维护标准监管私营市场的活动。

　　土地为建房之本。建造廉价房，征用价格公道的土地是关键。纽约市在这方面颇具创新精神。一是创新征用价格优惠的公有地产，通过征用其他政府部门闲置的土地开发中低价住宅。二是通过重新规划区域提高土地利用率，在土地资源利用不足的工业区，以及交通枢纽附近建筑稀疏的街区，通过适当增加密度多建廉价房。三是通过组建土地银行到私有市场购买土地。纽约市多管齐下筹措廉价房修建资金，包括“联邦政府低收入住房税收信用计划”、“发行免税市政债券”、“市政府低中收入专项住房补贴”以及设立专项信托基金等。

　　从纽约的廉价房政策来看，它是一个多层次的住房保障体系，不仅仅是以城市低收入民众，而是包括中等收入民众。在这个多层次的住房保障体系中，对不同收入居民的住房问题采取不同的政策。比如对于中等收入居民，政府所做的，一是通过政府的帮助让中等收入者进入房地产市场；二是政府通过政策的方式让房地产企业生产中等收入者有支付能力购买的住房。

　　而为了实现房地产能够生产中等收入者有能力购买的住房，政府从土地拍卖、土地规划、住房生产、信贷支持、税收等方式对房地产开发企业提出了各种要求及严格监管，并用硬性约束的方式要求房地产开发企业生产这种类型的住房。

　　也就是说，尽管美国的住房保障体系比中国健全，美国的房地产市场比中国房地产市场发达，但是对于城市居民的居住问题来说，美国房地产市场从来说没有过什么“保障归保障、市场归市场”，而是把保障与市场融合在一起，政府如何通过市场来帮助居民解决住房问题。但是，这里还有一个根本性的区别，美国房地产市场是以私有土地为前提的，但中国房地产市场是以公有土地为前提的、是以共产党领导为前提的。而美国的前提应该是房地产市场完全市场化，政府不需要做太多，但不是这样，美国政府做了。而中国的前提，则中国居民本身就对住房问题的解决是具有绝对之权利，因为房地产开发商所使用生产住房的土地每一个中国公民都有一份权利，这种天然的权利谁都是不可剥夺的。因此，中国的房地产市场并不应该是完全的市场化市场，而且是把中国每一个公民的利益融合在其中的市场。现在所谓的房地产市场“双轨制”既不符合房地产市场发展之逻辑，也背离了中国土地公有的基本原则。

　　还有，纽约应该算得上是世界上最有竞争力的城市，但是这个城市的政府从来就没有说过要把纽约市房地产价格的推高来把那些中低收入者赶出这个城市，并由此来提高城市竞争力。反之，在纽约市的官员看来，为了确保纽约市的竞争力，解决与百姓生活密切相关的住房问题是至关重要的。也就是说，城市房价过高，不仅不会提高该城市的竞争力，反之会严重削弱该城市的竞争力。因此，政府就得出台相关的政策让房地产企业生产绝大多数居民都有能力购买的住房，而不是让房地产市场成为一个投资炒作的市场。而且，在他们看来，尽管要解决纽约市城市中低入居民的住房问题是一个十分艰巨的任务，但他们正在通过各种努力在达成这个目标。而且，在他们看来，要达成这个目标，关键的就是要确定住房问题在政府公共政策中的重要地位。也就是说，由于住房问题是城市居民最为重要的问题，它涉及到方方面面的利益，政府就得把这个问题作为一个重大的公共政策，让整个城市每一个居民集思广益，是能够找到解决问题的好办法的。可以说，就现有的条件来说，纽约市的政府都能够做到，国内政府条件应该比此好十分、百分了，中国地方政府岂能做不到呢？

　　总之，尽管解决城市中收入居民的住房是现代城市政府一个十分巨大的任务，但是比中国的条件来看，应该比美国的政府强十分、百分，但是美国政府做到了，中国城市政府更多应该做到而是做得更好，比如很简单，纽约能做到每5套住宅中就有1套低价房，中国政府同样可以做到，开发商要想拿到地皮，想获得政府减免税收的政策优惠，就必须先满足政府开出的条件——在指定区域内，每年新建一定量的适合中低收入人群居住的低价房。但是，目前中国的房地产市场为什么与居民的需求相关太远，关键是我们房地产市场发展模式、我们政府对房地产市场发展之观念与认识，没有走上真正以人为本之路，没有让中国房地产市场发展真正成为每一个中国居民住房条件改善的根本，关键是我们许多房地产政策没有成为公共政策。