易宪容:住房市场需二次革命

来源：中国经济时报(2009/12/28 )

住房公共政策，在国内还是一个比较年轻的研究领域，对其的认识和见解仅仅是散见于一些理论文献中，尽管很多人一直都在讨论中国房地产业如何回归民生，但是并未站在公共政策角度上对其进行较为系统的理论阐述。

中国社会科学院金融所研究员易宪容一篇名为《论中国住房公共政策的基本原则与框架》的文章，引起本报记者的注意，该文发表在2009年第6期《经济社会体制比较》杂志，文章深入探讨了中国住房市场公共政策的基本原则与框架、获得方式等问题。

此文提出的住房公共政策，是指国家（政府）与公民就住房市场的利益通过一定程序共同做出决策选择，并通过公权力来调整住房公共利益与行为准则，以此实现当事人之间的利益平衡。它包括住房市场的发展模式、土地、规划、金融、税收、住房消费及保障等一系列政策，是保证住房市场健康持续发展的根本。

今年以来，易宪容多次撰文呼吁警惕中国房地产市场“三宗罪”：房地产信贷风险、地产商臆造“刚性需求”哄抬房价以及高房价导致财富分配两极分化越来越严重等。易宪容认为，目前中国房地产市场已经由消费为主导突然转变为投资炒作为主导的市场。而住房公共政策，可以看作是易宪容为这些问题提出的解决之道，他告诉中国经济时报记者：住房公共政策“是一个大方向”！

12月23日，本记者与易宪容取得联系，就前述问题对他进行了专访。

住房市场“第二次革命”十分必要

中国经济时报：您是怎么看待1998年开始的那场住房制度改革的？

易宪容：有人说，1998年以来的住房制度改革，很大程度上改善了居民的基本住房条件，增加了居民财富，促进了资本市场的发展与宏观经济的增长与稳定等。但其实，住房货币化改革启动后，住房不平等状态并没有改变，反之在改革过程中进一步恶化，并随着住房市场的快速发展又导致了不少新的严重的经济与社会问题。比如，住房价格上涨过快，使得绝大多数居民无能力承担并远离住房市场，从而使得中国住房市场成为投资者的天堂，等等。

中国经济时报：您提出建立“住房公共政策”，是不是说要彻底改革当前的住房制度？

易宪容：面对中国住房市场的困境及错综复杂的利益关系，有人提出要对中国住房市场进行“第二次革命”，即中国住房市场要进行更为彻底的制度改革。我认为，这是十分必要的。这种彻底的住房制度改革就是要建立起住房市场的公共政策体系，就应该是住房公共政策体系确立的革命。如果不是这样，要让中国住房市场走上持续稳定发展之路是不可能的。

中国经济时报：这个难度之大可想而知，您认为应该从哪些方面去突破？

易宪容：对于当前中国的住房市场来说，估计改革的难度不小于当年的股权分置，因为，住房市场利益关系更是错综复杂。

但有难度并不意味着就停滞不前。对于当前的住房制度改革，我们要来一次革命，不仅要把住房问题作为一个重大市场问题来思考，而且还得把它作为一个重大的公共政策问题来思考。但是，要谨防有些政策被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来决定。

我认为，可以通过住房公共政策，建立起一个全国性土地基金，解决因房地产市场资本化带来的巨大财富溢价如何分配问题。通过这个土地基金，以级差地租的方式来收取土地出让金，以中央转移支付的方式来让全国居民分享中国城市化进程的成果。

近几年来，政府对住房市场的宏观调控越来越多，但是这些政策的效果却越来越差，因此，对当前中国住房政策法规，要进行全面的检讨，并在此基础上，制定住房市场的中长期公共政策。保证每一个公民的基本居住权得以实现，是中国住房公共政策的基本原则也是其宗旨，要通过立法把它固定下来，因此中国要尽快制定《住宅法》。

住房公共政策的“橄榄型”构想

中国经济时报：在您讨论住房公共政策的文章中，我能深切感受到您对中国房地产行业的担忧，在中国住房市场，是不是“民生不保”？

易宪容：在我的那篇文章中，我提到了建立中国住房公共政策的三大前提，即个人基本居住权的天赋性、党的宗旨的人民性及城市土地的国有性。可以说，只有以这三个前提为基础，住房市场的运行才算能够符合最广大民众的根本利益，住房公共政策才能体现公平公正。

其实，当前国内住房市场许多问题与困境，就是由于没有住房公共政策所导致的。因此，全面地研究中国住房市场公共政策，并在此基础上确定中国住房市场公共政策的基本原则与框架、建立起相应的执行制度，既是化解当前住房市场问题与困境的关键所在，也是中国住房市场能够持续稳定健康发展的关键所在。

中国经济时报：您的住房公共政策设计里，住房的发展模式似乎也是以我们熟悉的橄榄型社会结构为蓝本的。

易宪容：我设计的中国住房发展模式也是两头小中间大的“橄榄型”模式。即不足10％的极低收入的家庭，应进入政府提供的廉租房或公屋体系，以保证最弱势民众的居住生存权；70％的中低收入民众的消费性住房，在政府土地政策、住房货币化补助、利率及税收优惠条件下，通过住房市场来解决；而剩下20％的中高收入的住房供求完全由市场决定，不纳入住房保障体系，也不要对其住房产品的属性即投资和消费进行严格区分。

制定住房土地与金融公共政策迫在眉睫

中国经济时报：从您的文章中可以看出，您认为“土地公共政策”和“金融公共政策”是住房公共政策的主要组成部分，理由是什么？

易宪容：中国没有住房市场的土地公共政策，会导致土地财政和土地交易中的腐败问题，使土地利益分配严重失衡，农民和城市居民利益会受到严重侵害。中央党校的周天勇教授今年7月份在你们中国经济时报撰文说，当前国内地方政府之所以对经营城市、住房市场十分感兴趣，其目的就在于能够通过现行的土地政策转移26万亿元之多的农民及城市居民利益。

因此，制定中国住房市场的土地公共政策迫在眉睫。要通过公共决策的程序，来检讨当前土地法律法规和重新确立住房市场的土地公共政策，以保护绝大多数人的利益，保证全体中国公民能够享受城市化进程的发展成果。

金融公共政策是住房公共政策的核心部分。要研究建立与中国住房制度相适应、符合中国国情的住房金融制度体系，比如建立起“市场主导、监管有度、一二级市场联动、风险共担”的住房金融体系，要有针对性地对风险高的制度安排进行全面改革；要力求建立多层次的住房金融市场，利用不同融资方式、不同金融产品、不同金融市场，来满足多层次住房融资的需要。

当然，并非有了土地公共政策和金融公共政策就能解决住房公共政策的所有问题，还需要多方支持。

警惕既得利益集团左右公权力

中国经济时报：在您的文章中，也提到“要通过程序正义来保证住房公共政策的公平公正”，那么在您所设计的住房公共政策中，如何体现和保证这个“程序正义”？

易宪容：这是个很关键的问题。具体讲，在住房公共政策制定与选择中，要注意公民参与的深度与广度。要让作为当事人的公民广泛地参与讨论和博弈，并有权提出公共决策议程设置，那么这种公共政策决策的结果，才能体现理性权衡及形成绝大多数人的共识，才能协调好各方的利益关系。

另外，对所允许的政治权力使用要具有正当性。比如，要警惕一些既得利益集团可能凭借其强大的经济势力，制造虚假的“公共呼吁”，游说政府部门及立法机构，导致公权力的使用不当或滥用，使得公共决策的选择偏离公共利益的轨道，最后让既得利益集团的利益制度化。可以说，这也是目前国内住房市场政策最为人诟病的地方。

中国经济时报：保证公平公正是“程序正义”的直接目的。

易宪容：是的。住房公共政策程序正义既有它的工具价值，也有它的内在价值，它是建立住房公共政策的根本途径。因此，我认为，程序所产生的结果必须与实质的公平公正相一致。如果住房发展只是为投资者获利而不是以居民消费为主导的市场，或不是以提高全体公民住房福利水平为目标的市场，那么这种住房发展制度就离开了住房公共政策实质上的正义。