中国海外利益保护的战略思考

此文于2024年6月在中信经济导刊发布。

“海外利益”是国家利益的海外延伸。国家海外利益一般说来主要分为：海外安全利益、政治利益、经济利益、文化利益四大类。“一带一路”倡议提出以来，中国走进外部世界的深度与广度已经发生了史无前例的变化，中国延伸到海外的国家利益急剧扩大。中国海外利益保护越来越多地表现为如何更好地维护海外公民侨民的人身及财产安全、中国驻外机构与项目的设施安全、保障国际市场与资源对中国企业的通达准入、能源安全与战略资源的运输通道安全、中国国家形象在上的认同与传播等等。但是海外利益保护能力的建设 发展不是一朝一夕的事情，中国作为全球化的后来者， 我国海外利益迅速增长扩展与海外利益保护能力有限 的矛盾更是客观存在。

我国海外利益保护面临的外部国际环境

海外利益保护是新时期国家安全能力建设的重点，中国作为全球化的后来者，迅速增长扩展的海外利益与现实保护能力有限的矛盾客观存在。

面对着对我们充满警惕的美西方主导的世界体系，我国构建海外利益保护体系需要有清醒的战略自觉。

今天全球金融、科技、供应链、公域安全乃至文化传媒、意识形态话语权都掌握在以美西方为主的少数发达国家手中。中国在短期内还没有能力完全打破或者自外于这个体系。清醒地认知到这一战略现实， 是我国制订对外战略开展海外利益保护的前提。对于以美国为首的对中国充满警惕与压制的世界体系，一方面对其不公正性要有清醒认知，不能抱侥幸心理， 另一方面也要看到这个体系的边缘地带正在走向分解动摇。在此乱局下，中国对外战略布局，要确定哪些是核心利益，哪些是一般利益，尽可能采取效费比较高的方式去维护自身的海外利益，而不能四面出击， 没有策略，虚耗资源。这既是一种战略自觉，更是我们面临复杂的国际形势下有效开展海外利益保护工作的内在要求。

我国“一带一路”海外利益点多、线长、面广， 安全治理能力有限等复杂安全形势。

“一带一路”倡议提出 10 年来，中国与沿线投资国合作领域广泛，项目众多，其中重点项目推进取 得了很大的成绩，但也面临各种困难和安全风险。首 先，“一带一路”很多项目东道国政府是“弱政府”， 其国内安全治理能力有限，中方再怎么斡旋和协调， 东道国政府相关部门能够发挥的作用也受到较大限制。其次，我国建设的大型项目和基础设施多位于或 途经动荡地区和“三股势力”活跃地区。比如，巴基 斯坦恐怖组织和叛乱武装组织在中巴经济走廊西线的 俾路支省(瓜达尔港也位于该省)与开伯尔-普赫图 赫瓦省日益活跃，并且有跨省活动的趋势，对中巴经 济走廊项目的威胁增加。第三，美、印等大国情报机 构在巴基斯坦大力发展代理人，积极支持俾路支分离 组织等，通过制造人权、环境等问题干扰中巴经济走 廊建设。

以中巴走廊瓜达尔港为例，该港口已经完成港口基础设施建设并初步实现通航。但瓜达尔项目周边社会舆论与安全环境近年来持续恶化，瓜达尔市人口约10 万，但人数高达万人以上的渔民游行示威已发生多次。俾路支本地的民族分离主义武装俾路支解放军多次在瓜达尔港项目周边包括邻近省份发动针对中国项目人员的袭击，近年来更是由较高学历的“女人弹” 对我国包括孔子学院教师在内的人员树为目标发动自杀式爆炸袭击。虽然瓜达尔港港口设施早已完工，实现通航，但瓜达尔港周边环境持续恶化，安全风险高企。这种局面持续下去，港口很难发挥原来预想的战略支点作用，而有可能成为“孤港”。

再以缅甸皎漂项目为例，该项目虽然尚未全面动工，但其面临的困难与风险亦已凸显，可以用 “三重威胁、四类风险”概括之。

“三重威胁”主要包括：

复杂地缘政治环境：缅中央(军方控制的国管会) 政府与若开邦地方若开民族主义政治势力的矛盾;缅 中央希望统一，但若开邦有自治甚至独立倾向。既存 在若开军与缅军的武装冲突，也存在“北方联盟”对 若开军的支持;而且，美、日、印等大国均在若开邦 从中插手，试图浑水摸鱼。

复杂民族宗教矛盾：若开邦不仅存在信仰佛教的若开族与信仰伊斯兰教的罗兴亚人的冲突，也存在若开人与缅族人的矛盾。

在美式组合拳下的新型安全威胁：美战略上利用“ 罗兴亚” 问题与“ 若开民族问题” 借力打力， 试图制造民族宗教冲突，并对中国企业与项目发动舆论战。

“四类风险”具体包括：

1.缅甸国内政治风险。

缅方认为若开邦远离缅甸经济核心区，在这么偏远的地方投资建设这样大的项目，对整个缅甸经济拉动作用不大，更多是为了满足中国的战略需求。

2.缅甸“中央”与“地方”的矛盾。

缅甸主体民 族是缅族，缅联邦政府多数官员、军队中上层主要来 自缅族，皎漂项目所在地若开邦的主体民族是若开族。缅族与若开族存在长期矛盾。因此，与缅甸联邦政府签订协议并不代表皎漂项目就能无障碍地启动推进， 项目在规划实施过程中还需要更多地考虑到利益相关方的诉求。

3.项目经济可持续性是皎漂项目的内生风险。

首先，皎漂项目投资规模巨大，建设工期长，若开和皎漂当地施工原材料匮乏，如沙石料大多来自孟邦，运输成本往往高过沙石直接采购成本，项目资金投入与短期可获得的收益产出不成比例。第二，皎漂项目地处偏远，若开邦与皎漂交通道路基础设施非常落后， 如不全面升级，很难满足规模以上工业发展的需要。皎漂周边，包括中缅铁路、港口和工业区的交通不解决，可持续运营就会受到挑战。

4.西方 NGO 长期布局，操控征地、环保问题可能引发的社会舆论与声誉风险。

过去十年间，众多国际 NGO 组织大举进入若开邦和皎漂，扶植成立了许多本土 NGO 组织，关注范围包括医疗卫生、环保、人权、教育培训、社区能力建设等多个领域。在若开皎漂活动的国际与本地 NGO 数量众多， 仅对皎漂项目表示过关注和签署联名信的就有107 家之多。缅政府近年来加强了对若开邦内 NGO 的管控， 但之前部分西方 NGO 已在当地扎根， 收集中资企业和项目可能存在的各种负面信息，为舆论攻击准备“炮弹”。

我国现有海外利益保护能力需加强

外交领事保护投入需加强，预防性保护职能应充分发挥作用

外交机构与我驻外大使馆身处海外利益保障一线，我国使领馆海外利益保护工作往往存在以下短板：

1.信息调研缺少深度和针对性，对调研的问题更多局限于上层政治形势与宏观情况，对当地民情舆情变化、反华势力的活动等情况了解有限。

2.往往流于就事论事，在消除海外利益威胁和隐患方面少有长期战略谋划，面对损害我海外利益的危机事件的应对手段相对单一。

3.外交领事的预防性保护功能需充分发挥，安全 风险信息发布针对性有限，国别国情培训覆盖面不足， 未充分起到“预防预警”的作用。

中国海外安保力量起步晚，应尽快适应快速增长的海外利益保护需求。

中国市场化安保力量自“一带一路”倡议提出以来得到了长足的发展，但中国安保公司在海外安保市场准入、行业标准、专业能力、海外网络建设等方面仍然存在较多短板。

具体体现如下：

1.缺乏合法身份资质与法律地位。

以“ 一带一路”旗舰项目中巴走廊为例，虽然中巴关系友谊深厚， 但中国安保公司在巴国合法注册一直没被批准(仅在 中巴走廊启动时在拉合尔有一家，但后来没有持续运 营)，海外安保是一个高度敏感领域，要获得市场准 入与合规经营对于多数中国安保机构仍是一个明显的 障碍。以几内亚湾海上安保为例，尼日利亚法律不允 许外国人在其国内开展安保业务，海事局将为外国商 船护航当成了一块有利可图的蛋糕，对于外国安保公 司进入进行各种限制刁难。但对于尼日利亚的前宗主 国则不然，英国安保公司核心团队成员往往有英国与 尼日利亚双重国籍，在涉及安保领域的政策制定、准入资格与政商网络等方面有着中国安保公司很难比拟的优势。

2.安全情报监测能力不足。

以几内亚湾海上安保为例，以英国著名的 AMBREY 海事安保公司为例，这家公司不仅有自己在当地海域的大型巡逻艇，在几内亚湾沿岸各国政商军警各界人脉关系丰富，还得到了美国大数据情报公司入股加持——拥有对全球海域与几内亚湾区域强大的海事情报实时监测能力，因此往往能够提前发现预警危机， 更科学地调派安保力量。与之相比，中国安保公司还处在早期起步阶段，既缺乏科技大数据情报赋能，也缺少熟悉沿岸国的人力情报网络，

日常勤务活动和客户服务只能通过购买西方公司的情报分析报告来满足基础信息需求。这会极大增加中国公司与安保机构被反向情报分析的风险，形成新的安全隐患。

3.市场竞争的劣势。

海外安保在前期人员招募训练、装备配备、日常人员维持等方面投入成本高昂， 中国安保公司起步较晚，客户数量有限，早期收入与利润空间都非常有限。而西方安保公司不仅在国际安保市场上拥有压倒的优势，还往往通过低价针对性地打压中国安保企业。这些公司均在中国大陆有办公室，通过综合价格优势与中国安保公司抢夺中国企业本身就不大的高端市场份额。中国安保公司需健全产品体系，扭转价格竞争的被动局面，未来发展前景不容乐观。

4.传统安保局需要建立“大安全保护模式”，应 对新型安全风险。

海外安保不是简单地派驻安保人员 和安装摄像头的问题，背后是情报信息、法律规则运 用、舆论影响塑造，是各个领域安全手段工具的组合 运用。多数国内安保公司对安全风险管理的理解认知 有限，往往局限在物理安全与人防层面，只看项目营 地的摄像头多寡，是否有出入口控制，要深入了解项 目地周边的社情民情、历史地理，深度动态评估风险，而这些又建立在对项目任务区的精确情报能力基础之上。同时，现场安全事件处置往往只是安全保护的最 后一个环节，前期如何与当地执法部门、酋长、部族 长老沟通，在基层社区交朋友建立社区情报网的作用 更显著。严格地说，国内多数安保公司从事的传统安 保安防是安全风险管理流程的最后一个关口。

因此， 无论从安全风险管理本身的规律，还是从中美博弈过 程中美国对中国科技企业的精确打击，都表明新型安 全威胁成为中国企业“走出去”的核心威胁。面对新 型安全威胁，传统安保企业所能发挥的作用非常有限。应对新的风险，需要的是能将信息情报收集分析、公 关传播、舆论影响、信息安全、法律规则运用紧密融 会贯通的新型安全风险管理能力。

海外利益保护体系建设应秉持战略指导原则

“以我为主”与“东道国利益相融相交”原则

中国海外利益分布点多、线长、面广，但海外利益保护能力与体系建设不可能一蹴而就。在今天的大背景下，如果中国不能有效保护自身海外利益，很难设想中国只靠一国的资源与市场，与美国控制下的世界体系进行长期抗衡。站在此种高度，海外利益保护是一个影响中华民族全面复兴的全局性战略问题，我 们应“以我为主”谋划推进海外利益保护工作。如前 所述，“一带一路”国家社会治理与安全管控能力有限，如果我们仅通过两国政府间的合作，很多利益很难得 到有效保障——对方非不愿也，而实难为也。

与此同时，海外利益保护工作毕竟多数是在其他 国家的领土上进行，这就要求我们通过国际合作，重 视与东道国利益相融相交，海外利益保护工作才能行 稳致远。正如习近平主席指出：“在经济全球化时代， 各国发展环环相扣，一荣俱荣，一损俱损。没有哪一 个国家可以独善其身，协调合作是必然选择。我们要 在世界经济共振中实现联动发展。”具体到中国海外 利益保护工作，无论选择投资项目，还是开展海外利 益保护具体工作，都应秉持两国利益相融相交的原则， 先尽可能地去寻找利益相融相交的具体点，才能有效 实现“走出去”。

“事前预防优于事后控制”的指导原则

在海外利益的保护应对上，预防为主，攻心为上， 出现问题再去应对其实是安全风险管理的下策。因此， 无论从海外安全利益保护工作本身的规律，还是从中 国战略传统与海外利益保护能力发展的现状来看，我 国均应强调“预防为主”，“软实力”先行。

因此，参考国际成功经验和海外安全风 险应对的实际经验，中国海外利益保护应该 秉持“预防塑造重于硬性对抗”，优先发展“软实力”“巧实力”的指导思想——借助大数 据等科技手段，分析东道国整体政治、安全、舆论环境和项目威胁源的动向，实现政治与 舆论风险预警;针对重点项目周边的民情、 社情开展深度调研，指导我国 NGO 针对性地开展项目周边民生民心工作，对项目周边 社会舆论安全环境进行积极影响塑造。

国家意志与市场规则相结合 , 构建司法执法与市场化安全服务机构多位一体的海外利益保护模式

目前中国企业与公民“走出去”面对的仍是一个由美西方主导控制的世界体系。中国海外利益保护力量“走出去”，无论是军队、安全执法力量， 还是社会化市场安全力量，不管是进入美西方发达国家，还是走向“一带一路”和不发达国家，首先面临的都是如何真正“走出去”而且能够在当地持续存在的问题，而且海外利益保护需要整合外交、 安全、战略传播等各方面资源能力并形成协作支持与保障体系。因此，海外利益保护体系应由国家来组织建设，通盘设计海外利益保障体系，明确各部门的相关职责，协调各部门的海外利益保障工作， 指挥相关部门应对损害我海外利益的重大突发事件。因此，由中国政府职能部门牵头开展协调设计是有效开展海外利益保护工作的前提，但考虑到不同的体制差异，目前简单地以政府身份为广大中国企业与海外公民提供支持和保护，将面临美西方国家包括某些东道国的警惕与防范，况且政府层面也很难为企业提供贴身定制的支持与保护，因此，在海外实施层面，以政府作为后盾，更多以市场化的方式和民间的身份为中国企业提供支持和保护，应是当前全球化背景下中国开展企业海外利益保护应当秉持的基本指导原则。从力量建设与配置的角度，由军队承担战略威慑、反恐与撤侨职能，公安部门承担日常安全保护、跨境执法合作;社会化商业安全力量参与到中低烈度安全保护与企业人员日常安全管理， 从而逐步形成一个军事力量、司法执法力量与民间市场化安全服务机构多位一体的海外利益保护模式。

从“了解融入规则”逐步进化到“运用构建规则”

美西方主导的“世界体系”的形成经历了近五百年的演进历程，然后再由美国通过两次世界大战转移接收并逐步完善的一整套规则系统。这个世界体系以美军作为强力安全后盾，以美国科技创新、法治框架作为基础，以美国金融资本与大众传媒的全球影响控制力作为催化表现形式，而且美国利益往往被“设计”成为国际通行规则(看似具有公共性，但其中留了很多暗门供规则的制订者自由进出)。这个世界体系虽然已经开始松动，但短期还看不到一个明显的替代者——中国在各大力量中心中是最有潜力的，但在短期内没有足够资源、 能力去构建一个能在全球范围内替代目前以美西方为核心的全球体系。“一带一路”是构建世界体系的一个伟大尝试，但要在实践层面起到作用还有很长的路要走。因此，批判性地学习甚至在利益重合之处融入现有的世界体系，对中国的崛起可能是无法绕过的一个阶段，这个过程甚至有可能持续较长一个时期。美式全球化确实遭遇了一系列深刻的危机。在这个层面和意义上，全面吸取人类一切文明成果复兴后的中华文明，应当大有作为。美西方等发达国家更多属于“体系开始松动，但仍存在规则” 的区域，但作为现有世界体系边缘的“一带一路” 国家和亚非拉国家，就在更大程度上面临着治理失范的“无规则”或“规则外”风险，从这个角度来说，在充分尊重对象国意愿和利益的基础上，中国作为一个有完整工业体系的“文明型国家”，在提供工业制成品与基础设施工程的同时，亦有可能分享和传授一个后起国家如何建设“工业化社会”实现社会有效治理的经验。这种“互通有无”在第三世界国家是受到欢迎的，而且对这些国家摆脱发展的困境也具有内在的历史合理性。

这一思路反映到海外利益保护层面，我们要在批判性地学习借鉴美西方规则的同时，在“一带一路” 国家和亚非拉国家应通过各种手段帮助当地政府、企业与民众改进和构建一个更合理的社会治理机制，通过“政策沟通”“设施联通”“贸易畅通”“民心相通”“信息相通”，帮助这些国家实现经济增长与社会治理改善，同时在这个过程中也将为我国企业与公民“走出去”提供一个更友善的“政商安全环境”， 这就是一个不断“了解学习”(规则)，“融入”(规则)，再到“构建”(规则)的过程。

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