高梁:对垄断行业改革问题要有具体分析
对垄断行业改革问题要有具体分析
高 梁
2005年,国务院发布了“关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见”(“36条”),其中关于放开市场准入的问题,引起了广泛的关注。文件规定,允许非公有资本进入法律法规未规定不准进入的行业和领域,允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业、参与公用事业和基础设施的投资,在加强立法、严格监管、有效防范金融风险的前提下,允许非公有资本进入金融服务业,和按规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制等。
文件发布一年以来,人们对“36条”的执行情况,反映最大的也是市场准入的问题。意见集中在两个方面,一是“非禁既入”原则只是停留在口头上,二是“垄断打不破”。但是,为什么有些行业的进入这么不容易?
我认为,首先要对这些领域开放准入的情况有个客观的评价,第二应该对各行业的技术经济情况进行具体分析,为什么不容易进入,第三,需要弄清楚,不同的领域和行业,在我国当前的情况下,应该开放到什么程度。仅仅一般呼吁“准许民营经济进入垄断领域”是不够的。
近年来,在一些公共服务领域的放开准入,已经有了相当的进展。例如,在城市基础设施的投资经营领域(道路、上下水管线,绿地),传统的经营模式都是由政府的专业部门主管、投资和管理,因为它是公益设施,又是网络型的基础设施,具有自然垄断性,必须由政府向全体市民收费以维持公共设施系统的运转,属于非竞争领域。当前,一些城市的部分公共设施投资领域如非网络的、有资金回流的公共设施,像污水处理厂和垃圾焚烧厂,向社会招标,由政府授权特许经营,就是很好的尝试。在城市基础设施的建设、投资、经营的领域在某些部分,可以放开让民间企业竞争进入,有助于提高效率、节约成本,也让私人资本有利可图。
又如,国防军工体系中某些部分的研发和生产,早已试行向社会招标,引入竞争机制。如机械加工和电子信息产业中,民口(包括国有和民营)的相当一批企业和大学、研究院所,以不同的形式进入了军工的投标,参加了国防建设,效果很好。
关于不同的领域应该开放到什么程度,是需要认真讨论的。
36条指出,凡是法律法规没有禁止的领域就可以向私人资本放开,这是个原则性的规定。实际上,我国并没有关于行业准入范围的一般规定,“反垄断法”还没有出台,所谓“竞争性行业”或“非竞争性行业”也是一般的说法。所以行业准入问题,必须对特定行业进行具体研究,才可能有操作性。
垄断行业是最受关注的问题。实际上一般理解的垄断行业是一个笼统的概念。不同的行业的运行,有其技术特点,有客观的门坎。另外,对部分带有很强网络性质的行业,必须分析其中哪些是可竞争的部分,引进竞争后的效应如何,其他国家的经验和我国的条件等等。在此基础上制定有针对性的法规,才可能引进竞争,并实现公平的健康的竞争。
比方说民航。一般认为民航是垄断行业,但确切地说,这是寡头竞争型行业。其中空域管制是政府责任和国家主权;机场管理是公共服务领域,很多情况下无利可图。至于空中客货运输服务,30年前,所有国家的民航公司都是国家垄断的,上世纪70-80年代,欧美开始放开民航运输领域的竞争,一时形成私人投资民航的热潮。美国刚放开民航运输时,很快出现七八十家民航公司,但很快就发现,多数企业由于规模过小,无法维持。经过淘汰合并,最后形成十几家全国性的干线航空公司,以及一些地方性飞支线的小公司,在细分的市场中各司其责。
中国民航早在80年代就打破了由中国民航一统天下的政企不分的垄断制度,实行航管、机场、后勤、运输分开,形成了六家国有大航空公司(北方、国际、东方、南方、西南、西北),各地方又陆续成立了若干小规模航空公司。后来发现,在我国容量相对小的民航市场中,航空公司过多还是不利于管理和竞争,经过整合后剩下了三大国家级的航空公司。地方航空公司也在逐步整合。
民航是资金门坎高、专业性强的行业、对安全性要求又非常高。实际上这是一个微利行业,在当前油价上涨的情况下,利润更不会很高。根据前几年的数据,平均客座率如不能达到65%就会亏损。
再比方说石油。石油分为石油开采和炼油两部分,石化工业早就开放了。人们说“石油垄断”主要指石油开采,特别是油价持续上升,利润高,“准入”的呼声也高。问题在于,石油是关系国计民生的、不可再生的宝贵资源。而且,石油开采的前期工作所费成本巨大,要进行大量的地质勘探研究工作,分析油气藏的分布情况并规划生产布局,包括钻井、采油、储运、地下油气藏的充分开采,牵涉复杂的技术问题。而且这个工作必须不断进行下去,才能保持有效益的工业开采。对一个特定地域,油藏的专有知识必然是排他性的,这就是对该地域开采权的排他性的根据。这也牵涉到知识产权的问题。
石油矿藏对任何国家来说都是战略性的。在石油开采领域,是不是可以准许私人资本进入?允许到多大程度?根据不是书本理论,而在于国家的战略目标,国家要根据本国实际情况而定。美欧准许私人公司拥有油田,但必须置于国家的控制之下。许多阿拉伯国家拥有世界上最富有的石油资源,但对石油工业实行国家垄断。俄罗斯在“休克疗法”时期曾将93%的油田卖给私人,但很快就发现私人资本进入石油能源工业后,带来的不是竞争,而是新兴财阀即“寡头”们的垄断,他们富可敌国,甚至到了可以操纵政局的地步。这种局面,对行业和对国家的整体利益,都不是好事。让私人垄断代替国家垄断,使国家有限的战略性资源变成了为少数人服务的工具,让极少数人获得暴利,而国家缺乏为全社会服务的资金。所以带有战略意义的矿藏资源是不应该由少数人控制的。而且由于这类工业的竞争力更多依赖于技术进步的推动,私人企业未必比国有企业更能有效的提高生产率。
关于自然垄断行业。铁路和电力行业都是在网络上运行的系统,铁路网和电力网都是具有严格技术规范的物理网,这就是“自然垄断”行业的物理基础。
上世纪80年代开始,欧美各国对铁路、电力这样的垄断行业进行了改革,引进竞争。电力改革,除电力网由国家保持垄断经营外,发电、配电这两端可以向私人资本开放。我国发电行业放开竞争后,曾出现了许多问题,正在不断探索改进。
西欧各国的铁路改革,铁路运输向私人放开,但铁路网仍保留国家经营。惟一的例外是英国从90年代开始,把国家的铁路网也私有化了。其后果是,由于私人经营更看重短期利润,疏于对铁路的长期投资和技术改造,不太关心运输安全问题,管理能力也跟不上,结果在私有化后的七八年中,出现多起重大交通事故,列车出轨相撞,造成严重人员伤亡。经过充分调研后,社会得到共识,像铁路这种带有公益性的网络系统是不能让私人控制的。其根据是,国有企业不能仅追求短期效益,必须兼顾安全、正点等公益性目标,必须更重视采用新技术。于是英国政府收回了私人经营的铁路网,交给国有企业管理经营。
再比如国防军工领域。这是包含多种高技术制造业的集合,它的准入困难主要不在于技术门坎,而在于其产品服务对象。所有国家的军工产业的核心部分都是国家战略,其技术发展和军事采购计划一般都是国家机密。
但是,这组行业有一个重要特点,就是技术的军民通用性。严格划分外围军工企业和民用企业的界限是不合理的。比方说特殊钢厂,既可以生产战车和舰艇用材,也可以生产钻井设备、石油管道,锅炉用材。在条件允许的情况下,军工企业应该参加民用市场的竞争,同时也应该准许民用企业参加军品订货的竞争。但同时我们也要注意到,中国还是一个技术相对落后的国家,企业的整体竞争力不如发达国家的企业。面对强大的外国竞争对手,如果没有一定的国家支持和保护,我们的民营企业也可能被外资企业挤出市场,甚至被吞并,这就对国防建设带来潜在的威胁。
民营企业参加军品研发生产,必须符合军品技术标准。企业的技术能力和设施必须具备相应的资质,产品的品质必须符合适应战场条件的特殊技术要求。这就是参加竞争的起码资格。另外,让民间企业更多参加军品招标,还必须遵守国家的保密管理法规。之所以要保留很大一部分国有军工制造企业,一个重要根据就是国家可以保持控制。私人企业参加军品市场如何履行保密义务,严格遵守保密条例,是一个有待研究完善的问题。
最后,在竞争的环境下,很多企业确实有很好的技术和产品,但由于竞争环境非常激烈,企业的生存面临很大不确定性,特别是电子信息行业更是如此。如果企业没有起码的规模和较好的市场信誉,就无法保证稳定的供货关系,和必不可少的保障服务。这都是必须研究解决的非常实际的问题,所以,尽管当前有关法律法规还不完备。但也不是一句“非禁即入”就能解决问题的。
关于放开金融服务,实际上我们正处于总结经验教训、提高风险管理能力的阶段。90年代我们曾经尝试放开地方金融机构的准入,一是发展地方股份制商业银行,二是发展城市信用社。但在一些地区,城市信用社中的相当一部分经营不善,出现大量坏账,严重亏损,储户资金打了水漂,成为社会不稳定因素,国家只得拿出大笔资金进行善后处理。金融改革的实践要求,必须完善相关法律法规,制定严格的准入规则、监管规则和风险控制办法,然后才能逐步让符合条件的民间金融组织进入这一领域。
总之,要“破除垄断”必须对特定行业的技术经济和行业运行特点的细致分析,这是引进竞争、提高效益,规避风险的前提。
由以上分析可知,一般所谓“垄断行业”,可分为稀缺战略资源类(如石油),国家战略行业类(如民航)、网络类(铁路、电力、电信),和战略性垄断类(如军工)。
笔者认为,在我国当前情况下,对国家战略有重大意义的行业可有限的开放竞争,以激励全行业提高效率,主体部分还要国家保持控制。网络型行业中的物理网部分带有自然垄断性质,实践证明自然垄断的设施让私人经营,效果不一定比国营企业效果好。
中外经验说明,带有垄断性质的资源或资产(设施),国家垄断固然会有低效和收入不均(行业内享受垄断利润),但这类领域的垄断很难打破,尽管各国都做过很多尝试,但改革的结果,在多数情况下,不是用竞争代替垄断,而是用私人垄断代替国家垄断。这样效率不一定提高,公平反受损害。所以,在这个领域,改革的方向应该是加强国家监管和社会监督,并对垄断利润收税(垄断地租)。
2006.05.09
作者单位,国家发改委经济体制与管理研究所
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