房地产调控为何在地方难执行？

曹建海

 刊于《人民论坛》2011年5月（下）总第327期 

    国务院“新国八条”要求地方政府在今年一季度公布房价控制目标，这是房地产调控措施的一大亮点，然而各地公布的变相涨价目标令人痛心，甚至还有许多城市至今未公布这一目标。最近国务院房地产督查组到各地调研，发现一些地方政府执行调控政策不力的问题，要求地方对于不合理的房地产控制目标进行纠偏。那么，在各地多数抵制中央房地产调控情况下，房地产调控会不会再次半途而废？下一步的调控政策又应当如何取舍呢？

     地方政府抵制房地产调控是事实

    4月10日至21日，国务院派出8个督查组，对北京市、上海市、江苏省、浙江省、海南省、甘肃省等16个省（区、市）贯彻落实国务院有关房地产市场调控政策措施情况展开督查。

    从督查情况看，16省(区、市)党委、政府高度重视房地产市场调控工作，执行中央调控政策态度坚决，行动迅速，措施有力。从近期市场运行情况看，投机投资性购房需求得到遏制，各地新建商品住房成交量和二手住房成交量环比总体回落，新建商品住房销售价格和二手住房销售价格总体趋稳，房地产市场调控初显成效。

    然而，来自地方政府的情况不容乐观。督查组在督导过程中，发现了一些问题：一些地方本年度新建住房价格控制目标较为宽松，与人民群众的预期还有一定距离；一些地方的保障性安居工程建设资金尚未足额筹措到位；个别城市配套政策措施不够坚决有力等。

    在督导组的督导过程中，一些地方政府向督察组强调当地“房价不高”，不愿意对房地产在调控上“动真刀”，并要求在调控中实行“分类指导”。所谓“分类指导”，是地方政府要求在政策执行中应考虑当地如房价不高、上涨不快、投资需求不旺盛等实际情况，适当减弱执行力度，就是放松中央调控政策在当地的执行力度。

    督查结果说明，在“新国八条”出台后的3个月里，不但已经出现地方政府把制定房价控制目标变成涨价目标等放松执行中央政府调控政策的现象，而且一些地方政府想进一步松动调控，与近期国务院强调“要坚持调控方向不动摇、调控力度不放松”的态度、决心不一致。

    值得注意的是，那些阳奉阴违、哭穷、为执行不力找借口甚至公开要求放松调控的地方政府，无一不是土地财政依赖过高的城市。督察人员所在小组到访的城市中，房地产税费和土地财政占当地财政收入的比例均在50%以上，地方政府对土地和房地产业的依赖十分严重。

    目前房地产市正值场敏感时期，在对待房地产调控、房地产市场、房价等问题上，地方政府与中央政府的博弈心态依然强烈。接下来，如果中央政府不及时采取措施，一些地方政府或将在放松调控政策执行力度上动手脚。 

    症结在于地方政府从事房地产经营

    根据国民经济行业分类，房地产业主要由四类分细行业构成：一是房地产开发经营业；二是物业管理业；三是房地产中介服务行业；四是从事其他房地产活动的企业。实际的情况，上述行业只是我国房地产业的冰山一角。其中最大的问题，是地方政府经商和全民炒房活动。由此，可以将中国的房地产业分为三个部分：一是经营土地的地方政府。地方政府亲自拿地卖钱、挣钱，办有土地储备中心或直接改制为地产集团，他们是中国当前房地产业的重要组成部分，而且目前来看是最大的部分。二是房地产商，包括开发商、为房地产提供各类服务的中介、评估、融资公司。其中商业银行业30%的业务为房地产融资服务，这一部分可以看作是房地产业。三是指参与到房地产经营活动的房地产投资者（个人）和规模庞大的房地产投机群体。房地产投资将买来的住房用于经营性资产，例如出租实际上与旅馆业相当，只不过没有注册公司，没有被看作企业进行统计。投机住房的，就是把房子买进来不住，等待时机高价卖出，属于典型的囤积商，也是一个商人。这些人和第二个部分的区别，就是没有要求注册公司和办理营业执照，其经营活动缺乏连续性和持久性，但本质是一种经商业务。目前这个群体是构成房地产业中人数规模最大的部分。

    上述三个部分构成完整的中国房地产业，主要特点有四：一是地方政府作为公共机构，利用公权经商，低价拿地、高价卖地以获取暴利，从而构成了中国高房价的一个重要因素；二是房地产开发商主要通过勾兑权力，与地方政府、官员分享从社会掠夺的财富作为基本商业模式；三是银行业成为房地产商的一个部分，商业银行主要做房地产信贷业务，与房地产业务密不可分；四是规模庞大的全民炒房经营活动，公众既担心通胀稀释货币资产，另一方面又成为推高房价的重要力量。

    以上只是房地产业本身，如果加上其上下游的产业，规模和范围就更大了。从上游看，房地产业带动建筑业，建筑业又带动前面的建筑材料，钢铁、水泥、玻璃行业，另外带动工程机械行业发展；从下游看，也就是在房屋卖出用于居住，还会带动装饰装修、家电家居、汽车、水暖电、物业服务、商业服务等行业。把房地产行业加上生产性行业，加上后续服务性行业，房地产业就是一个非常庞大的行业，对国民经济的影响就是非常关键的，房地产因此成为中国经济的核心。

    现在，中国房地产的各种声音，其中来自产业界的声音是最大的，这些声音包括地方政府、商业银行、开发商、各类房地产服务商、数目庞大的炒房群体，而来自民生的呼声是非常微弱的，实际上这两种声音至少应该是并列的，甚至民生的声音应该高于产业的声音。这里面最荒唐的，应当就是中国的地方政府，本应作为民生、民意的代表行使权利，但实质上成为房地产业的从业机构，干的更多的是与民争利的商业勾当。 

    加大对地方政府的问责是调控关键

    下一步房地产调控政策的重点是什么？主流的观点是中央将在房地产相关的税收、信贷、土地等政策等方面持续加码，以抑制地方政府试图松动调控的暗流，降低地方政府等方面的观望情绪，巩固和扩大房地产市场调控成效。笔者同意房地产调控持续加码的政策取向，同时强烈建议加大对地方政府问责的力度，并将其作为调控能否成功的抓手。

    当前的中国，地方政府将大量精力投入城市经营，特别是土地经营和大量的公共工程投资，由此导致各地城市规划修编混乱、大拆大建和房屋空置现象严重，高房价和地方融资平台债务累积，严重影响着我国的金融安全。房地产问题带来严重的社会分裂，地方政府不仅不能代表公众利益，反而作为房地产业从业机构，只为与公众利益对立的产业说话，在民生问题上口惠而实不至，最终将在与民争利过程中逐渐丧执政的基础，这可能是我国当前房地产当中最严重的问题，应当引起中央的高度重视！

    事实上，地方政府大量圈占土地、大搞工程建设，表明他们早已不满足于从企业经营活动中获得在他们看来少得可怜的地方税收了，而是通过土地和公共工程的直接经营，甩开膀子为GDP、为地方政府牟取直接的经济利益了。考虑到我国工程建设过程中普遍存在严重的权力介入和腐败现象，地方政府大搞形象工程，不能简单理解为政府干预经济活动、促进地区经济振兴等表面目标上，而是要重视隐藏在这些公共工程投资背后的利益分配关系。

    从这个意义上上，即使加大了中央对地方分税的力度，甚至普遍在各地推行了房产税制度，但在在政府日益公司化经营的体制以及官员权力不受约束的条件下，在各地编制盲目扩大和规模庞大的公共工程投资需求面前，地方政府能停止圈地卖地的行动吗？特别是那些藏在公共利益幌子背后的、为私人利益不择手段的权力黑手，应该采取怎样的举措才能斩断其利益呢？在权力和资本的日益无法无天的情况下，舆论监督如同隔靴搔痒或者蚍蜉撼树，只能加大公众的无奈和愤懑。

    唯一的手段是加强自上而下的地方政府的行政问责。必要时杀一儆百，以儆效尤。鉴于地方政府在当前房价形成中的关键作用，有必要对地方政府进行严格问责，对于各地房价控制目标的纠偏，原则上都应修订为当稳中有降，并制定出年度降价目标，中央政府依此目标进行政绩考评。针对保障房建设中地方政府普遍哭穷问题，加大问责仍完成保障房建设任务的关键。考虑到保障房建设中的多数资金可以回收，只要中央政府加大对地方政府的压力，一定能促使地方政府从卖地转向住房民生，将绝大多数的土地出让收入用于保障房建设，或通过土地使用制度创新引导农村集体、机关事业单位、企业甚至个人投资者参与保障投资和建设。

    总之，通过行政问责和政府引导的强有力的舆论监督，将地方政府从参与房地产经营业务和经济建设的热情中隔离出来，促使之回归公共服务机构的本色，形成房地产财政收入主要用于住房民生的体制和机制，应成为我国房地产近期和中长期调控的重点。

   （作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国社会科学院研究生院经济学教授）

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