面向未来的国企管理

徐  实

自从20世纪90年代以来，“国企改革”成了一个长期话题。国企当然需要改革来解决问题，但是到底怎么改、往哪里改？如果没有科学的指导思想，改革要么流于空喊口号，要么成为某些人混水摸鱼的借口。长期以来，关于国企改革的奇谈怪论层出不穷。“国有企业应退出竞争性领域”，“国企没有企业家”，“国企与民争利”等错误观念造成了不小的思想混乱，甚至影响了相当一部分干部。直到2016年7月的全国国有企业改革座谈会上，习总书记终于一锤定音——“要理直气壮做大做强国企”。此言如拨云见日，给国有经济战线的广大干部群众吃了定心丸。此前热衷于给国企泼脏水的家伙见势不妙，纷纷噤声。在国企改革的话题上，正能量的声音终于占据了主流。

卫兴华等富有正义感的知名学者撰写过不少文章，从理论上论证公有制经济的必要性和优越性，有力地驳斥了“国企无用”的谬论。但是仅有政治经济学的论证还不够，当前迫切需要开发可操作性很强、符合国情的管理学理论来指导国企的建设，将公有制经济在理论上的优越性转化为市场竞争中实实在在的优势。朝堂论礼是当朝盛事，可农忙时节总得有人下地干活。从微观上改善国企管理、提高运营效率，才能让鼓吹“国退民进”的家伙无话可说。

目的决定手段，国企和私企在价值取向上的差异，决定了管理方式必然有别。私企寻求自身利益最大化，让股东获得尽可能多的收益即可。而国企不仅要考虑经济效益，还要考虑社会效益。例如农村的移动信号覆盖、农村电网建设、西部地区的高铁等政策性工程，都不是从单纯的经济利益出发的。此外，国企更是国家进行经济宏观调控的有生力量，国有金融机构一直都是国内金融市场的“定海神针”。所以，国企的价值取向并不是简单的“自身利益最大化”，而是在维持经济效益的基础上，承担公有制经济的社会责任，这使得国企管理具有一定的复杂性。

国企内部需要科学的权力分配

众所周知，开发单方面性能突出的工程产品相对简单；而开发兼顾多方面性能的工程产品则要复杂得多，需要大量优化组合。过分突出某种性能往往以牺牲其他性能为代价。例如，坦克讲究火力、机动性、防护力的平衡；如果过分强调防护力，厚重的装甲就会影响坦克的机动性，使其难以翻山越岭、快速突防。研发中的兼顾不易实现，国企管理中的兼顾同样是挑战。

为了实现自身经济效益和社会责任，国企需要在管理中兼顾4个方面：

上级布署：国企经营方向要符合国家/地方的政策导向。

决策质量：高质量的决策应当真正有利于企业发展。

运营效率：果断决策，高效执行。

职工利益：充分保障职工的合理权益，培养主人翁精神。

要想兼顾以上4个方面，就必须在国企内部适当分配权力。权力分配主要涉及3方力量：

上级主管部门：国企（包括国有控股企业）都有上级主管部门，如国务院国资委、地方国资委、国资投资公司等等。

职业经理人：履行多数管理职能、负责日常运营的中高层干部。

国企职工：在基层工作的广大职工，占国企人员的绝大多数。

国企内部的权力分配必须谨慎。以史为鉴，权力过度倒向任何一方都会带来严重问题。

如果权力过度倒向上级主管部门，就会出现经济领域的高度集权，斯大林体制就是如此。这种体制下的企业等于一台庞大机器上的部件，没有自主性可言；虽然可以满足战时需要，却无法对迅速变化的经营环境做出反应，所以必然不适合市场经济的格局。上级主管部门不可能掌握国企所有的一手信息，这种信息不对称性很容易造成两种情况：要么出现不切实际的瞎指挥，无法保证决策质量；要么逼着下属企业层层报告，审批却总是很慢很谨慎，导致企业运营效率低下。苏联历史已经充分说明这种模式的问题，在此不多着墨。

电影《生死抉择》曾在全国引起巨大反响。这部作品生动地描绘了国企“内部人控制”导致的国有资产流失，堪称经典教科书。

如果权力过度倒向职业经理人，往往导致“内部人控制”，上级主管部门很难对其行为进行有效的监督。1984年中共中央《关于城市经济体制改革的决定》将国企实行的“党委领导下的厂长负责制”改为“厂长负责制”，初衷是保证运营效率和决策质量，防止外行指导内行。从实际情况来看，这种改革确实提高了运营效率，却真不见得能够保证决策质量：许多国企经理人行事不再征求党委和职工的意见，权力膨胀到了不受制约的程度，私欲也跟着一起膨胀起来，使得国企的腐败愈演愈烈。这种现象在东北地区的国企中相当普遍，从辽宁省审计厅的网站公告上便可见一斑。某些腐败的国企经理人先是“用心”将企业经营得一塌糊涂，然后借机推动国企改制，通过关系以极低的价格获取国有资产，顺利化公为私。在过去的20年间，这种把戏上演得不计其数，造就了东北国企职工的血泪史。

如果权力过度倒向内部职工，又当如何？按照某些人的设想，职工当家作主的企业应该能够全心全意为职工服务，岂不美哉？遗憾的是，过于理想化的设想在现实中行不通。我国历史上确实出现过这样的企业，那就是“厂办大集体”——主要负责解决大型国企员工子女、亲属的就业问题。但是就实际情况来看，“厂办大集体”的人员整体素质不高，内部“近亲繁殖”的问题特别严重。庸人扎堆再加上缺乏外部人才供给，自然导致“矬子里面拔将军”——缺乏才干的职工被推上了管理岗位，决策质量从何谈起？自20世纪90年代以来，大多数“厂办大集体”运营得非常糟糕，甚至长期处于停产状态。庸人“当家”的结果很可能是把“家”搞没了，对职工而言并无好处。

惨痛的历史教训说明一个道理：要想让国企顺利运营下去，必须构建一种可靠的国企管理制度，在上级主管部门、职业经理人和国企职工这3方力量之间合理分配权力。这种制度要统筹兼顾上级布署、决策质量、运营效率和职工利益这4方面因素，而且与现行《公司法》不发生冲突，使得改革成本最小化。

权力分配总是敏感的，所以应当首先厘清3方力量的核心利益：

上级主管部门：实现国有资产保值、增值，保证企业经营方向符合国家/地区的政策。

职业经理人：在发展企业的过程中，在个人收入和广义的“仕途”上获得收益。

企业职工：拥有稳定的工作，实现收入的稳定增长，看得见公平的上升渠道和分配机制。

虽然3方的核心利益存在差别，但不存在不可调和的根本矛盾。就一般情况而言，把国企做大做强，保证良好的经济效益，那么3方的核心利益都能得到满足。权力分配应当有利于3方通力协作，这正是我们下面要探讨的。

上级主管部门的权力

为了保证国企运营不致失控，上级主管部门必须以投资方的身份保持一定的权力。这种权力如同军事威慑力量，一般不会随意使用，但是使用起来就可以扭转乾坤。2016年7月，国资委选择神华集团、宝钢、武钢、中国五矿、招商局集团、中交集团、保利集团7家企业开展国有资本投资公司试点，是非常有益的探索。如前文所述，由于存在信息不对称性，上级主管部门介入国企的具体业务往往吃力不讨好；如果将注意力主要放在国有资产保值、增值这方面，反而容易见到成效。所以，上级主管部门的角色要一分为二：一方面，在国企经营方向处于正轨的前提下，上级可以不干预企业管理；另一方面，一旦发现国企经营方向确实出现了问题（违背政策或对自身发展明显不利），上级又必须有足够的权力及时加以制止。

目前通行的做法是，上级主管部门以投资方的身份，在国企董事会和监事会中安排一些席位。这种通行做法当然有必要，但在实际操作中也存在问题：设立董事会本来是为了监督职业经理人，但在许多国企中，与管理层重叠的内部董事太多，“自己监督自己”还有多大意义？另一方面，国企的外部董事（包括独立董事），对企业事务的参与程度较低，实际上很容易被边缘化，甚至沦为牌位和陪衬。为了加强董事会的监督职能，可以考虑采取以下手段：

1、适度减少与管理层重叠的内部董事。

2、可以从主管部门下属的其他国企或相关单位选派部分外部董事，兼顾忠诚度和独立性。

3、保证有一部分外部董事比较熟悉国企所在的行业， 能够提出有价值的参考意见。

4、外部董事有一个算一个，在其位谋其政；缺乏管理经验、热衷于沽名钓誉的独立董事，不要也罢。董事会里放几个“经济学家”做花瓶毫无意义。

现在许多地方的国资委、国有投资公司实际上承担了国企董事会的许多职能：

大到制订重要决策，小到培养选拔干部，上级主管部门往往大量参与，说这是一种负担亦不为过。如果国企董事会能够行使较强的监督职能、保证国企运营有度，上级主管部门就不必承担与董事会重叠的职能，并且将更多的精力转移到国有资产管理和战略规划上来。

国企职工的权力

与私企相比，国企的职工拥有较多话语权。这是公有制企业的特色和优点，也是工人阶级当家作主的表现。不过，当家作主的具体方式还需要斟酌，毕竟“厂办大集体”的殷鉴不远。国企职工的权力不可能面面俱到，而应当突出体现在以下几个方面：

1、维护职工的合理权益

放眼世界，绝大多数资本主义国家的劳资关系都在逐渐恶化。特别是2008金融危机以后，随意裁员、剥夺员工福利等做法，在美国大企业中非常普遍。倘若国企随意卸磨杀驴，人心散了队伍还怎么带？职工作为国企中的被管理者，本身就处于弱势地位，所以维护职工的合理权益显得尤为重要。

《全民所有制工业企业法》规定，职工代表大会有权决定一切与职工待遇相关的事务。然而，仅靠这个法律条文远不足以维护职工合法权益：首先，职代会并不经常召开，而且职代会不像各级人大那样有“常委会”。如果职代会休会期间出现侵害职工权益的事情，怎么办？其次，职代会讨论的是职工作为整体的待遇，而非职工个体的待遇。如果职工个体遭受不公平待遇，比如同工不同酬，就没法拿到职代会上来说。就整体而言，国企职工仍然缺乏维护自身合理权益的渠道，有时不得不依靠劳动仲裁甚至法院来维权。近年来，某民航国企与飞行员之间的诉讼就没断过。

解决这个问题的关键在于设立常规性的渠道，由专人负责维护职工权益。可以采用的具体手段包括：

A：国企董事会一定比例的席位由职代会选举产生，正好减少内部董事与管理层的重叠。为了不与《公司法》产生冲突，职代会选出的职工董事交由股东大会表决通过，仍计入国有股的内部董事席位。

B：《公司法》规定：“监事会由股东代表和适当比例的公司职工代表组成，具体比例由公司章程规定。监事会中的职工代表由公司职工民主选举产生。”所以职工监事的产生也可以通过职代会选举来实现。

C： 在国企的公司章程中赋予担任董事、监事的职工代表特殊权力。但凡涉及职工切身利益的议题，他们拥有一票否决权，这有些类似于罗马共和国时代的保民官。此外，担任董事、监事的职工代表还要承担起职工和职业经理人之间的沟通职能，就具体职工的福利、薪资、晋升等问题向管理层和董事会提出自己意见，这又类似于美国军队中各级部队的军士长。

D：保证公司各级党委都有一定比例的职工代表，在党委中行使类似保民官和军士长的职能。

E：强化国企工会的职能。

2、参与基层管理

让优秀职工参与基层管理有多种好处。

首先，这有利于顺利开展基层工作。一些新到任的基层干部的理论知识可能不错，但是缺乏实际操作经验，实际开展工作时往往遇到许多困难，有时威信也不足。如果经验丰富的基层职工参与管理，就可以成为干部的左膀右臂，很多问题便迎刃而解。

其次，这有利于提升基层士气。职工能够看到公开透明的上升渠道，才会觉得积极工作有前途。反过来说，如果往上爬全靠裙带关系，职工能斗志高昂才怪。

此外，这还有利于防止出现干群矛盾。由参与管理的资深职工来做一些群众工作，不会有“官”与“民”之间的隔阂，有时能够起到事半功倍的效果。

3、对职业经理人行使监督

在私企里，管理层与职工之间是劳资关系，蕴含着对抗性矛盾。

在国企里，管理层与职工之间是干群关系。即使存在矛盾，那也是非对抗性矛盾——企业不是你个人的，也不是我个人的，大家都在为国家工作，人格上是平等的。所以，只有公有制企业的职工才会有主人翁精神，也只有公有制企业内部才能建立起自下而上的监督机制。这些都是私企永远不可能实现的。

皮之不存，毛将焉附？如果国企被腐败无能的管理层搞垮，职工都会生计无着。羊毛出在羊身上，职业经理人以权谋私必然与职工利益发生严重冲突，职工行使监督权就是在捍卫自己的合理权益。就目前而言，国企还远未建立起自下而上的完善监督机制，很多基层职工、基层干部对上级领导的胡作非为敢怒不敢言。倘若他们真说得上话，早就把以权谋私遏制在萌芽阶段了，十八大以后就不会有那么多国企高管身陷囹圄。至于国企职工对职业经理人行使监督的具体方式，我们放在后面的章节探讨。

职业经理人的权力

国企里最初并没有“职业经理人”这个概念。直到20世纪90年代初，大型工业国企的干部基本从内部产生，晋升渠道大致为：工人，车间组长，车间主任（科级），分厂或厂办领导（处级），厂领导（厅级）。不过，这些都是老黄历了—— 内部人才不可能满足现代企业的所有管理需求。比方说，依靠制造家电起家的格力电器进军从前没有涉足的手机领域，从企业内部就很难凑出一套现成的班子来开拓新业务，势必从外部招募一批做手机的行家里手。华润集团也曾多次公开招募高管，配合战略性的业务调整。更何况，如果没有外部人才的“新鲜血液”，国企内部的“近亲繁殖”极易形成尾大不掉的门阀，而庸人当道会进一步带坏企业内部的风气——这在铁路和石油系统非常明显。

国资系统逐渐意识到，不断引进外部人才是现代企业发展的必然需要。国资委于2016年2月正式推行央企职业经理人制度试点，这意味着国资系统从上到下正式承认职业经理人的重要性。以发展的眼光来看，国企内部培养的国家干部与外部招聘的职业经理人之间的界限会逐渐变得模糊（反过来说，如果二者“泾渭分明”，就会出现同工不同酬、晋升机会不等之类的严重问题，极易引起内耗）。因此，我们在讨论中将其统称为“职业经理人”。

职业经理人的权力分配是门学问：如果职业经理人的权力受到过多掣肘，企业难免出现议而不决、运营效率低下的状况，势必无法适应迅速变化的市场环境。如果职业经理人的权力膨胀、却缺乏有效的制约，那就很容易出现瞒上欺下的“内部人控制”，为他们侵吞国有资产大开方便之门——这种惨痛教训在国企改革的历程中数不胜数。职业经理人的身份是接收投资方委托、具体管理企业的代理人。如何有效激励和约束代理人，是现代管理学一直在探讨的问题。需要特别指出的是，并非只有国企面临代理人问题，私企照样面临这个难题：一些家族企业很难找到既有能力又让人放心的代理人，让年事已高的老板颇为头疼。

华润集团是管理水平较高的央企，非常注重从外部获取职业经理人来拓展业务。2015年，原招商银行佛山分行行长艾东担任华润银行行长兼党委书记，原招商银行总行副行长尹凤兰担任华润银行监事长。

任何组织为了保证较高的运营效率，都必须通过一定程度的集权来避免议而不决和“政令不出门”的现象。企业如此，政府亦然，军队更不用说。国企管理应当贯彻民主集中制的原则：职业经理人在接受充分监督的前提下，拥有充足的决策权和执行权，保证国企较高的运营效率。国企内部权力分配是相对意义上的“分工”，而非绝对意义上的“分权”。

与上级主管和国企职工相比，职业经理人的实际权力很大，所以必须接受充分监督。但是监督不等于掣肘：掣肘意味着“无论你想做什么，咱都要插一杠子”，必然降低企业运营效率。而监督意味着“只要你不破坏规则，就可以在规则允许的范围之内自由行事”。换句话说，监督必须“师出有名”，而不能“无风做浪”。

为国企职业经理人设定的规则，可以归结为不违背政策、不以权谋私、不侵害职工利益的“三不”原则。在企业的实际运营中，无论什么样的监督，都不可能保证职业经理人所做的每件事情都正确，因为正确与否往往要根据实际操作的结果在事后判定。充分监督的用意在于，保证职业经理人所做的每件事情都不是出于错误的动机。只要职业经理人不违背“三不”原则，其所作所为可以视为出于公心，不应受到各方阻挠；即使执行起来没有达到预期目的，也可以在一定程度上原谅。反过来说，职业经理人违背“三不”原则的行为都应被视为胡作非为，上级主管和企业内部都要有必要的机制加以制止。对职业经理人行使监督可以采取两类具体手段：

一类是依托《公司法》架构的手段。如前文所述，国企的董事会里有上级主管部门选派的外部董事，以及职代会选举产生的内部董事；监事会里

还有职代会选举产生的监事。这些董事、监事如果充分发挥作用，就可以产生一定的监督职能。

然而《公司法》架构之内的监督手段远远不够，原因显而易见：董事会和监事会属于公司顶层的机构，不可能事无巨细地过问下面的具体事务。央企和已上市的地方国企都有巨大的规模，光是中石油就拥有50万以上的员工，有多少职业经理人需要监督？大型国企有许多分公司和下属分支机构，而分公司以下都没有董事会、监事会，总不能变成监督的真空吧？

所以，在《公司法》架构之外，国企还需要启用另一类手段——依靠国企党组织来监督手握实权的职业经理人。我们在下一个章节详尽探讨这个问题。

充分发挥国企党组织的作用

2016年，国务院国资委党委在《求是》杂志上专门发表题为《在全面深化国有企业改革中加强党的建设工作》的文章。文中的两段话可谓画龙点睛：

“国有企业党委（党组）要履行好党风廉政建设主体责任，纪委（纪检组）要履行好监督责任，建立健全党风廉政建设和反腐败工作体系，努力构建企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。”

“必须毫不动摇地坚持党对国有企业的领导。绝不能让党的领导游离于公司法人治理结构之外、绝不能把党的领导虚置化、绝不能把党在国有企业的政治基础和组织基础抽空。要建立中国特色现代国有企业制度，努力做到充分发挥党组织政治核心作用、健全公司法人治理结构和全心全意依靠工人阶级的有机统一，保证和落实企业党组织对企业改革发展的引导权、重大决策的参与权、重要经营管理干部选用的主导权、党员干部从业行为的监督权、职工群众合法权益的维护权、思想政治工作和企业文化的领导权。”

国资委的意思很清楚：国企中的各级党委要积极参与管理，承担起监督职业经理人的职能。国企管理理应光明正大，容不得小圈子里的“黑箱政治”。职业经理人如果真心为企业谋划，大可把设想拿到党委会的桌面上来说，只要没做见不得人的事情就不必藏着掖着。董事会和监事会只有公司顶层才有，而国企党组织遍布国企的每个层级。很明显，对于人员众多的大型企业，国企党组织更有条件实现对各级职业经理人的普遍监督。

有人不禁要问：“为什么国企党组织以前没有发挥出足够的监督职能？近年落马的国企高管不是很多吗？” 这还真是个好问题，中央巡视组已给出了答案——中央巡视组在2016年巡视多家央企，评语中都明确指出“党的领导弱化”。这句大实话正说明了国企党建在前些年的窘境。

自从1984年“党委领导下的厂长负责制”被取消，国企党建就开始走下坡路。赵紫阳在任时甚至试图取消国企党组织，将城市党员都归并到街道党组织。虽然这个脑洞大开的想法由于赵的下台而流产，但国企党组织自此元气大伤，很长时间都缓不过劲来。在20世纪90年代的“国企改制潮”中，大量国企党组织因为企业改制而灰飞烟灭；在幸存下来的很多国企中，党委管不了人也管不了事，所以很多干部根本没把党委放在眼里。党的领导能不弱化吗？

亡羊补牢，未为晚也。国家终于意识到国企与私企有着本质的不同，不可能完全套用私企的价值体系和管理方法。倘若国企党组织被边缘化，沦为组织节日联欢会、给职工发小礼品的俱乐部，国企也就离失控不远了。

现在国家高度强调加强国企党建，目的就是将民主集中制贯彻到国企管理之中，更好地体现公有制经济的特点。面向未来的国企管理，可能形成这样的格局：

1、职业经理人在党组织监督下履行职责。

2、党组织形成民主集中制下的议事机制。党员个人在《公司法》架构下执行组织决定。

3、党组织成为管理干部、技术干部和职工的沟通平台。

4、党组织为职工维护合理权益提供必要渠道。

历经曲折，党组织终于以新的形态回到了国企管理的格局当中。在可预见的未来，国企党组织的职能会逐步加强，在企业人事方面掌握更多发言权；重大决策则需要先经过党委讨论，再提交董事会或职业经理人。国企党组织是将职业经理人和职工有机结合起来的“粘合剂”，形成职工对职业经理人，以及职业经理人之间的监督。国企党组织拥有向上级党委和主管部门反映情况的独立渠道，就能对身在明处的职业经理人构成威慑，促使他们谨慎履行职责。

尽管国企管理还有许多需要探索的地方，但是选择正确的道路才是走向成功的保证。正如现在流行的一句话所说：方向比努力更重要。