王震四行新疆与五次新疆工作会议

　　他抵达乌市当天自治区欢迎便宴后，“有少数民族同志邀请王老跳舞，尽管王老刚动手术不久，双脚又患严重的末稍神经炎，但王老依然十分高兴应邀，十分潇洒地跳了一段新疆舞”

　　开国上将王震，在1949年之后的新疆历史中扮演了重要角色。他于1949年率部进军新疆，先后任中共中央新疆分局书记，新疆军区第一副司令员、代司令员兼政委等。此间，正是新中国民族政策形成的重要期间。

　　1953年，王震离开新疆，到他去世前又曾先后14次回新疆视察调研。特别是十一届三中全会之后，在新时期民族政策调整、新疆民族矛盾严峻的上世纪80年代初，他受中央委托，四次赴新疆考察。

　　这四次行程，以及前后举行的5次中央新疆工作座谈会，建立了今天治理新疆的基本框架，并对1978年之后的中国民族政策产生了难以估量的影响。正如王震的官方纪录片所说：上世纪七十年代到八十年代，是中国历史转折的关键时期。我们今天的每一点变化，都可以从那个时期找到根源。

　　改革的选择

　　十一届三中全会至80年代初，是中国新时期民族政策形成的重要阶段。此前在“文革”中，民族政策几乎全被损毁。民族区域自治被称为“搞分裂”、“搞独立王国”。有些民族自治地方不经过任何法律程序就被撤销，另外一些被肢解、代管。

　　比如1973年8月，云南省撤销4个民族自治州，被周恩来发现并直接干预。

　　到1979年4月，全国边防工作会议强调，“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权”。

　　随后，1980年初开始，中共中央书记处陆续召开各自治区和民族地区党政干部会议，也就是一直延续到今天的民族工作座谈会，也称民族工作会议。其中首先召开的，就是1980年3月的第一次西藏工作座谈会。

　　第一次西藏工作座谈会着力恢复被“文革”破坏的民族区域自治制度。据《人民日报》载，会议提出，中央提出的有关西藏问题的方针政策必须符合西藏的实际，必须征得西藏广大干部和群众的同意和支持;中央在制定事关西藏自治区的政策时，必须听取西藏自治区党政机关的意见。

　　此外，一些具体办法还包括调整汉藏干部比例，促进自治机关的民族化，确定援藏项目等。根据会议精神，在西藏的汉族干部开始内调。

　　官方公报则说：“这次会议坚持实事求是的思想路线，一切从西藏实际出发，从指导思想上拨乱反正，确定了西藏一个时期的工作任务和方针政策。这是继西藏和平解放、民主改革之后，实现西藏历史转折的一次重要会议。”

　　西藏工作会议结束后，中共中央先后发出了《西藏工作会议纪要》和《关于转发“西藏工作会议纪要”的通知》。前者再次强调，中央从西藏实际情况出发制定方针政策，对中央和中央各部门制定的方针、政策、制度，发往全国的文件、指示规定，凡是不适合西藏实际情况的，西藏党政领导机关可以不执行或变通执行。但重要的问题要事先请示，一般的问题要事后报告。

　　《通知》则指出，这次会议的精神也适用于其他民族地区。

　　4个月后，中共中央书记处召开第一次新疆工作座谈会。据《乌兰夫文选》中记载，时任中共中央统战部部长的乌兰夫后来在讲话中把它同西藏工作会议的重要性相提并论，认为新疆工作会议决定公布后“必将像《西藏工作座谈会纪要》那样，受到热烈的欢迎。”

　　为了调整汉族、民族干部比例，时任自治区领导也认为，在任的大多数汉族干部可以退休或调往内地。

　　据《新疆日报》载，当时也有高层领导路过乌鲁木齐时指示，1949年和新中国成立初期进疆的汉族干部已经完成了帮助新疆少数民族建设边疆的任务，可以撤回内地。

　　一直到1981年1月5日，中央又召开了第二次、第三次新疆工作会议。1981年4月、7月，还召开了云南工作会议、内蒙古工作会议。

　　步乌斯满的后尘是死路一条

　　然而从1980年春季起，新疆局势已经趋向紧张，不仅发生了多起知青返城事件，还有多地发生了动乱。新疆正常的工作、生活秩序受到影响，工农业生产也呈明显的下降趋势。

　　最早一起是1980年4月发生在阿克苏的“4.9”事件。根据《新疆生产建设兵团大事记》，到1981年1月12日，南疆喀什的叶城县又发生动乱事件。

　　当时民族分裂分子利用清真寺意外失火事故，造谣滋事，煽动群众冲击县公安局和广播站，并蔓延到周围地区。分裂分子一度袭击哨兵打算夺取枪支，未遂。

　　5月，喀什的伽师县发生反革命武装叛乱事件。分裂分子夺取县武装部武器，打算建立“东突厥斯坦共和国”。

　　10月30日，喀什再次发生动乱事件。

　　根据曾任王震秘书的李慎明回忆，1980年9月中央召开第二次新疆工作座谈会，会上中央决定派王震到新疆，“代表中央慰问新疆各族干部、各族群众和解放军指战员”。

　　王震在新疆的经历曾因50年代的大剿匪而著名。他还率先在牧区推动土地改革和“镇反”。

　　对于前往新疆，王震后来说，“我是自己跳出来管这件事的”。

　　《王震传》等载，就50年代的新疆政策，他坚持认为，“应该肯定50年代新疆的民主改革、土改、镇反、内部清查，起了很大作用。没有这些斗争，就会天天闹地震。”

　　同时，新疆“百分之九十几以上是好人，经过宣传教育，都可以跟我们一道走”。

　　当时年过八旬的王震刚刚在十一届三中全会上当选为中共中央政治局委员，并于1980年春天做了膀胱癌治疗手术。

　　受命后的第4天，他“即带着《马恩列斯毛论民族问题》、《列宁、斯大林论中国》、《沙俄侵华史》、《左文襄公在西北》等书籍，登机出发”。

　　王震自乌鲁木齐一路南行，走遍乌市以南的所有地市。对于当地具有影响的民族干部、长老和宗教领袖，王震有着自己的威望。

　　此行共计17天，王震“往往每天工作十一二个小时，脚上的末稍神经炎也往往使他深夜难以入睡，但他仍咬牙坚持。他先后与几百人直接座谈，近万人与他会见、合影并聆听他的讲话”。

　　李慎明还提到，王震“十分注意身体力行，带头为民族团结作贡献”。他抵达乌市当天自治区欢迎便宴后，“有少数民族同志邀请王老跳舞，尽管王老刚动手术不久，双脚又患严重的末稍神经炎，但王老依然十分高兴应邀，十分潇洒地跳了一段新疆舞，赢得在场的各族 干部群众齐声喝彩”。

　　回京后，王震即向中共中央、国务院、中央军委递呈了《赴新疆慰问的汇报提纲》。

　　《汇报提纲》提出了开发新疆资源、增加高校在疆招生名额、军队办好干部子女学校、组织少数民族领导干部及技术人员赴内地或出国访问等具体措施。

　　王震特别强调，除了运用各种有效形式、坚持民族团结教育，还要加强新疆自治区的班子建设，“从长期坚持在新疆战斗、工作的同志中，选拔熟悉当地情况、懂得生产建设并善于团结各民族及与他们有长期友好合作关系而又年富力强的干部，充实进自治区领导班子。加强对少数民族干部的培养和提拔”。

　　《汇报提纲》最后说：“我请求党中央、中央军委让我以现在的职务、身份，在新疆帮助工作”。

　　1980年12月底至1月初，中央召开第三次新疆工作座谈会，再次决定成立以王震为团长的中央赴新疆巡视团，到新疆帮助工作。

　　此行也有十余天。当时叶城动乱已经发生，老年慢性支气管炎发作的王震，一再强调：“现在一说到专政，就有人怕扩大化。我们当然要注意不要重犯扩大化的错误，但对唯恐天下不乱的打砸抢分子，对妄图破坏祖国统一的民族分裂主义分子，要坚决实行专政。”

　　在各种会议上，他都会讲起50年代剿灭乌斯满的往事。后者是哈萨克贵族，也是1949年之后新疆最后一支有组织的分裂武装力量。

　　王震说，想要步乌斯满的后尘，也是死路一条。

　　恢复兵团

　　新疆伽师县发生反革命武装叛乱事件后，根据王震请求和中央决定，1981年5月16日至5月24日，他第三次率中央巡视团到新疆指导工作。

　　在王震的新疆之行中，每到一地的讲话，除了强调各族人民的团结、边防的巩固、四化建设外，几乎都要强调农垦的重要地位和作用。

　　在第二次新疆行程中，他曾在自治区党委召开的数千名局以上干部参加的大会上，十分激动又态度严肃地说：“解散生产建设兵团，就是完全错误的生产建设兵团搞了农业、畜牧业、工业、商业、还有交通运输业，这些办得完全对，有什么错误?兵团绝不允许破坏，什么抢了‘饭碗’、占了‘资源’，这是完全错误的。中央确定我分管新疆的工作，我就是要管。我要管新疆的农垦，绝不允许破坏生产建设兵团。”

　　李慎明认为，王震在第一次新疆之行中对恢复新疆生产建设兵团做了舆论准备，这次讲话实质上在中层以上干部中为恢复生产建设兵团体制作了一次动员。

　　此行后，返回北京的王震向邓小平递呈了报告，希望恢复新疆生产建设兵团，实行农工商联合企业，归中央农垦部和自治区双重领导。

　　伽师县动乱发生后，1981年7月1日，邓小平批示：“请王震同志牵头，约集有关部门领导同志，对恢复生产兵团的必要性，作一系统的报告，并为中央拟一决议，以凭决定。”

　　一个多月后，1981年8月10日至8月20日，受王震的多次请求，时任中共中央副主席、中央军委主席邓小平与王震到新疆“休假”。同行的另一位高层领导是中央书记处书记、中宣部部长王任重。

　　在乌鲁木齐一下火车，邓小平就对前来迎接的自治区领导说：“我们明、后天就到石河子垦区去看看。”

　　石河子是新疆生产建设兵团建立的军垦新城。李慎明说，邓小平在此“对阡陌相连的绿洲，高矗入云的林带和丰收在望的棉田欣喜不已、感叹不已。邓小平还认真听取了各族干部群众对恢复生产兵团的看法”。

　　邓小平此行对新疆工作及全国的民族工作作了一些著名的指示：“新疆的根本问题是共和国还是自治区的问题。我们和苏联不同，我们不能搞共和国，我们是自治区。法律上要解决这个问题，要有民族区域自治法。今年下半年召开人大常委会，把它肯定下来。”

　　他还说，“新疆稳定是大局。新疆一定要稳定，不稳定一切事情都办不成。”

　　邓小平特别提到，培养和提拔少数民族干部，“对思想作风正派，坚决维护祖国统一和民族团结，又有突出工作表现和一定资历的同志要大胆提上来，甚至放到自治区很高的领导位置上。”“干部问题具有极端重要性，新疆工作能不能搞好，关键是干部问题。”

　　回到北京后不久，邓小平在一次中央会议上强调指出：“新疆生产建设兵团恢复起来确实有必要。组织形式与军垦农场不同，任务还是党、政、军结合。新疆生产建设兵团，就是现在的农垦部队，是稳定新疆的核心。”

　　《关于恢复新疆生产建设兵团的报告》也是王震一手推动的。最终在1981年12月3日，中共中央、国务院、中央军委根据上述报告，联合发文，决定恢复新疆生产建设兵团。

　　官方纪录片说，在不到一年的时间里，王震抱病四到新疆，为新疆的稳定发挥了重要作用。

　　“我们有的老战士，老党员却开起了小差”

　　邓小平新疆之行结束后，1981年7月中旬，中共中央书记处召开第四次新疆工作座谈会。

　　中央文献研究室《中国共产党执政四十年》引述这次会议决议包括，中止汉族干部的内调和撤销时任新疆维吾尔自治区第一书记的职务等。

　　会议认为，新疆的汉族和少数民族干部必须要有这样一种共识，“要想使新疆的事业走向成功，汉族和少数民族谁也离不开谁。必须在政治上尊重自建国以来在新疆工作的汉族老干部。在新疆工作的汉族干部要做好毕生在新疆工作的准备”。

　　一个月后，1981年10月，中央书记处召开第五次新疆工作座谈会，决定任命时任吉林省委书记王恩茂担任新疆维吾尔自治区党委第一书记。

　　开国中将王恩茂到50年代初一直是王震的部下，曾任329旅政委、自治区第一书记、新疆生产建设兵团首任司令员兼政委等。他在1986年当选全国政协副主席，之前的几年中忠实地延续了王震的治疆理念。

　　王震在80年代初的新疆之行，还奠定了新疆资源开发的基础。他在《汇报提纲》中例举了新疆的水利、石油、天然气、水力、煤炭等资源，“只要政治局势稳定下来，号召奋发图强建四化，全力发展生产。”

　　1981年5月，王震作为中央巡视团团长第三次赴新疆时，不仅负责指导平息新疆伽师县发生的反革命暴乱，同行的还有七位副部长和几十名部门领导、专家。

　　此行中，王震得知年产30万吨合成氨、52万吨尿素的新疆大化肥于1980年11月列入停缓建项目，当场在工地上以中央巡视团团长的名义要求地方加速施工。

　　他又在呈报国务院主要领导请求开工的报告上写道：“我已责成该施工单位立即按照施工计划进度日程施工。详情另有书面报告。”

　　王震真的十分热爱新疆。1992年他重病之时，还动员守候在身边的警卫战士复员后到新疆工作。

　　1981年8月王震第四次在新疆视察时，曾遇到一位一起长征、进疆的老同志。当王震听说他在1974年就调回老家湖南工作后，严厉地说：“我死了不让你给我送花圈，你死了我也不给你送花圈!”

　　他引用张骞、班超、林则徐、左宗棠等人先例，批评对方：“我们有的老战士，老党员却开起了小差?!”后者满面通红，连声说：“我错了，我错了，我作自我批评!我还有三个孩子在新疆，我向您老保证，我一定教育他们安心新疆，扎根新疆!”

　　王震仍然不依不饶地说：“好，咱们一言为定，你一定要将功补过!”

　　后来，根据王震的遗嘱，将他的骨灰洒落于天山。而王震对新疆的影响，至今仍留有强烈的踪迹。

　　(本文参考了：人民出版社《王震传》、当代出版社《王震传》、中央新闻纪录电影制片《王震》、新疆生产建设兵团《新疆生产建设兵团大事记》以及中央文献出版社《邓小平年谱》、《乌兰夫文选》、《中国共产党执政四十年》等)

 

　　【附文1】瞭望东方周刊：新疆治理解析

　　随着新疆近期再次发生暴力恐怖袭击事件，治疆方略再度受到关注。

　　2009年“7.5”事件发生后，几年来新疆经济正处在实现“跨越式”发展的进程之中，但境内外民族分裂势力依然在加紧活动，影响新疆社会稳定的深层次问题尚未得到根本解决。

　　2013年春天以来连续发生的暴力恐怖袭击事件，虽然由少数犯罪分子策划实施，但给新疆各民族群众生命财产安全造成严重损失。这也充分表明，暴力恐怖活动是影响新疆民族团结、社会稳定的重大现实危害。

　　2003年12月15日，公安部曾公布了第一批认定的4个“东突”恐怖组织和11名恐怖分子。很快，巴基斯坦军方发言人证实，名单第一位的艾山。买合苏木已在反恐行动中被击毙。

　　艾山。买合苏木生于1964年，原籍我国新疆喀什地区疏勒县，被认定为“东突厥斯坦伊斯兰运动”头目，也就是通常所说的“东伊运”。

　　这个组织受到“基地”、“塔利班”等直接援助，曾在阿富汗、巴基斯坦等国建立训练营地，积极培训恐怖分子，多次派遣并指挥暴力恐怖分子入境。

　　“东伊运”于1998年至1999年在和田地区建立多处秘密据点，发展组织1000余人，制造爆炸装置5000多枚。它与这一时期发生在和田、乌鲁木齐等地的多起暴力恐怖袭击事件有关。

　　首批通缉名单中的“东伊运”分子还包括阿不都卡德尔。亚甫泉等3人。

　　其中，阿不都米吉提。买买提克里木于1996年5月12日，指挥3名暴力恐怖分子将喀什市宗教人士阿荣汗阿吉及其儿子安尼瓦尔砍成重伤。阿荣汗阿吉当时是新疆维吾尔自治区政协副主席、艾提尕尔清真寺主持。

　　这些恐怖分子大多曾前往中东地区，后在南亚、中亚地区活动。

　　在艾山。买合苏木被击毙后任“东伊运”负责人的买买提明。买买提，于2008年被列入中国第二批全球通缉的恐怖分子名单。

　　但据中国现代国际关系研究院研究员、安全与军控研究所所长李伟介绍，主要因受一些西方国家的庇护，全球通缉的“东突”恐怖分子并未尽数落网。

　　暴力恐怖分子反人类、反社会的本性，使之成为全世界的共同敌人。中国在毫不动摇坚持依法严厉打击暴力恐怖犯罪活动的同时，夯实经济根基、调整资源利益关系、弥合社群裂隙等治疆政策指向更加明晰，举措更加有力。

　　《瞭望东方周刊》选取了30年来治疆的若干要务与片段，意在增进读者对新疆反恐、治理框架等基本问题的认识。着眼长远、重在治本的治疆策略，不会被暴力恐怖袭击事件所干扰，而应以更大的决心使新疆实现跨越式发展。新疆的稳定发展是新疆各族人民之福，是中国人民之福。

　　“7.5”后治疆十个瞬间

　　新疆工作座谈会希望抹平新疆与内地的不平衡，以及新疆不同民族之间的不平衡

　　《瞭望东方周刊》记者山旭 | 北京报道

　　自2009年“7.5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件至今，4年已经过去，来自边疆的信息始终引人关注。

　　2010年中央新疆工作座谈会后，新一轮治疆方略令人耳目一新。这次会议的公报第一次将发展置于与稳定比肩、甚至更为重要的位置---“新疆同全国一样，社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。

　　《瞭望东方周刊》力图用十个瞬间串联起4年来治理新疆的脉络与要节。除了令人震惊的暴力事件以及中央层面的应对之策，民众之间依然存在的一些误解和隔阂也是今日新疆问题的一个症结。

　　无论如何，从经济的视角看待新疆问题、解决新疆问题，实现更好的发展和更深刻的利益分配机制调整，这一治理思路不应该被暴力事件打断。

　　也只有坚持这样的方向，才能够使新疆治理真正翻开崭新的一页。

　　51亿元推进“双语”教育

　　2009年12月3日，新疆维吾尔自治区教育厅宣布，国家财政部已正式批复《自治区少数民族学前“双语”教育发展保障规划》。

　　国家和新疆计划到2012年投入近51亿元人民币，用于新疆七地州九县市学前“双语”教育发展。新疆喀什、和田等七个地州及若羌、和静等九个县市将新建“双语”幼儿园2200多所，在园幼儿将达34万多人，基本普及少数民族学前两年“双语”教育。

　　此外，新疆还通过免费师范生、骨干教师赴内地培训等办法，从根本上解决新疆农村中小学和学前“双语”师资短缺问题。

　　作为一项重要的民族团结促进方式，新疆的“双语”教育发端于上世纪50年代，自2007年起得到大力推动。自2008年至2009年底，国家向新疆学前“双语”教育投入逾12亿元。

　　此前，在南疆乃至乌鲁木齐附近的吐鲁番等地，少数民族青少年不习普通话和汉语已经成为普遍现象。这使他们既无法了解社会的变化，也无法融入到内地的经济大发展之中。

　　根据北京大学社会学研究所所长马戎对新疆1990年至2000年劳动人口职业变化的研究，在当地经济产业结构发生变迁时，除了汉族与回族之外的少数民族劳动力，由于缺乏适应能力(掌握汉语的能力、技能培训)，只有很少一部分人能够抓住新出现的就业机会。

　　对喀什疏附县劳务输出的调查研究则显示：从整体来看，南疆农村绝大多数维吾尔族初中和高中毕业生来到当地城镇(如疏附县城、喀什市)就业都会面临语言障碍，“更难以设想他们自发前去内地城市寻找就业机会的客观可能性”。

　　由于新疆农村人多耕地少，相当多数农村中学毕业生不太可能回乡务农，处于在家待业的状态直接导致维吾尔族农民的收入难以提高。

　　而据2007 年4 月疏附县教育局统计，全县小学生中只有3.1%进入“双语班”学习，初中学生中有8.7%进入“双语班”，高中学生中只有2.9%进入“双语班”。换言之，前几年毕业的维吾尔族初中生基本没有汉语交流能力，2008 年也将只有133 名初三学生从“双语班”毕业。

　　新一轮援疆高潮

　　2010年3月29日至30日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开。为期10年的新一轮对口援疆工作“力争经过5年努力，在重点任务上取得明显成效”。

　　内地支援新疆建设始于上世纪50年代，到90年代形成内地省区与新疆地市对口支援的框架。

　　此次援疆，确定各地以GDP百分比作为支援的硬性投入。以阿克苏为例，至2009年底外省援助阿克苏的资金累计为6亿多元。但按新的浙江对口援助计划，浙江每年将拿出GDP的千分之五作为援助资金。以2009年浙江省GDP计算，至少达到110亿元。

　　2011年5月和2012年6月，中央又先后召开了第二次和第三次全国对口支援新疆工作会议。新一轮援疆，也被称为历史上最大的援疆计划。

　　张春贤入疆

　　2010年4月24日上午，在乌鲁木齐召开的自治区党政领导干部大会上，宣布湖南省委书记张春贤调任新疆自治区党委书记。

　　在随后的中央新疆工作座谈会定调治疆策略之下，张春贤在新疆展现了两大特点：

　　其一是亲民。他轻车简从在大街小巷随时下车，与市民交流、了解民意，在乌鲁木齐乃至全新疆已经不是新闻。

　　同时，在中央的强力支持下，新疆民生问题持续改善，平均每年用于民生支出的数字达到千亿元级。

　　2012年夏天，张春贤对稳定问题进行了这样的阐述：当前，新疆正处于改革的攻坚阶段和发展的关键时期，在新的历史条件下，一些深层次的矛盾和问题会逐步暴露出来，随着社会结构、经济结构、产业结构发生的重大变化，经济成分、就业方式、组织形式、利益关系和分配方式的日趋多样化，各类社会矛盾纠纷大量地、长期地、复杂地交织在社会的各个领域，影响着社会的各个层面，给我们维护社会政治稳定带来了新的压力和挑战。

　　另一方面，媒体的报道也展现了他对于恐怖势力的强硬一面。在参加全国两会时，他说，对暴力恐怖分子，不能施仁政，发觉一起，坚决打击一起。

　　另有报道说，抵达新疆后张春贤就提出，在发生恐怖袭击事件时，一线指挥人员可以拥有决策权，根据现场情况放手指挥。

　　张春贤对新疆维稳工作的重点定义为“两个坚决”，即坚决防止发生大规模群体性事件，坚决防止发生特大恶性暴力恐怖案件。

　　他还曾在部署全疆稳定工作时提出了“维稳32项措施”。这是张春贤收集整理了全国近些年来处理群体性事件的经验和教训，结合新疆实际制定了稳定工作32条、24个方面、18 项具体措施。

　　2011年7月，他在自治区公安厅指挥中心指挥应对了和田派出所遇袭事件。在这个月，连续发生3起暴力恐怖事件。

　　张春贤的新疆治理之策赢得了好评。而在“7.5”事件一年之际，他曾评价说，新疆“总体稳定，总体向好，但是稳定的基础仍然很脆弱、个别时期稳定的形势还非常严峻”。

　　作为新一轮治疆的关键人物，张春贤在2013年迎来真正的挑战。陆续发生的暴力恐怖袭击事件，是对治疆新策略的考验。如张春贤所说，统筹抓好发展“硬道理”与稳定“硬任务”是最佳选择，而做好“统筹”并非易事。

　　定调新疆“跨越式”发展

　　2010年5月17日至19日，中共中央、国务院召开的新疆工作座谈会在北京举行。这次会议确定，通过“跨越式”发展，使2015年新疆人均地区生产总值达到全国平均水平。

　　其他“2015目标”还包括：城乡居民收入和人均基本公共服务能力达到西部地区平均水平，基础设施条件明显改善，自我发展能力明显提高，民族团结明显加强，社会稳定明显巩固。

　　胡锦涛在这次座谈会上的讲话，一再指向新疆的经济发展问题：必须始终把提高各族人民生活水平作为一切工作的根本出发点和落脚点，必须始终把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，必须始终把促进改革发展同维护社会稳定有机结合起来。

　　他说，资源开发要更直接地惠及新疆各放群众。

　　自汉代以来，中央政府对于新疆的要求一直都是以“反分裂”为第一要务。

　　在新疆，真正的威胁来自恐怖主义和宗教极端主义，尤其是受境外势力支持的恐怖主义。恐怖主义从来都不是大多数人的选择，而是一小部分人对整个社会的破坏，但是它往往以社会的某些不平衡之处作为基础。

　　新疆工作座谈会希望抹平新疆与内地的不平衡，以及新疆不同民族之间的不平衡。

　　资源税新疆破冰

　　2010年6月1日，国家财政部、国家税务总局公布《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》。根据规定，在新疆开采的原油和天然气两大资源，实行从价计征，税率均为5%。中国酝酿数载的资源税改革，以新疆先行的方式正式拉开大幕，由此将给新疆乃至全国的产业运行和经济结构调整带来深远影响。

　　资源税由“从量计征”改为“从价计征”后，2010年至2012年，新疆共计增加油气资源税收入115.65亿元。而2009年新疆油气资源税收入为7.66亿元。

　　作为主要征税对象，中国石油和中国石化2010年税前利润将分别较之前的预测将下降2.21%和1.28%。

　　事实上，能源开发一直是新疆最主要的经济问题。作为西气东输主要源头地之一，新疆特别是南疆农村地区仍然广泛使用胡杨、红柳、梭梭做燃料。油气资源输入内地，本地却没有得到“实惠”，也令新疆包括汉族在内的民众心理产生不平衡。

　　中央还提出了在全自治区推广使用天然气的计划，天山以南的和田、喀什等5个地州的天然气利民工程正在加紧建设中。

　　新疆工作座谈会提出的实际举措不止上述，还包括：对新疆困难地区符合条件的企业给予企业所得税“两免三减半”优惠，适当增加建设用地规模和新增建设用地占用未利用地指标，适当放宽在新疆具备资源优势、在本地区和周边地区有市场需求行业的准入限制，逐步放宽天然气利用政策、增加当地利用天然气规模等。

　　这些调整，大多牵扯到复杂的利益调整，显示的是中央推动新疆发展的决心。也决定了其中的一些措施不太可能一蹴而就。而经济发展带来的社会变化，也并非短期就能立竿见影。

　　接回内地新疆籍流浪儿

　　2011年4月23日起，新疆自治区领导分别带队，分八组赴19个援疆省市进行走访活动，接所有新疆籍流浪儿童“回家”。

　　张春贤在“自治区赴内地活动安排会”上说，4月23日至5月1日期间，新疆将派出代表团分赴19个对口援疆省(市)进行走访，其中的重要议题之一，就是向所到省(市)宣布“接回所有新疆籍流浪儿童”这一消息。

　　新疆流浪未成年人问题自上世纪90年代开始出现，流出地主要集中在南疆喀什、和田、阿克苏等地区，流入地则在京、沪、广、深等一线城市，并向二、三线城市辐射渗入。

　　新疆社科院报告估计，其人数在2011年可高达3万至5万。南疆维吾尔族聚集区相对较高的离婚率、失业率，人口多耕地少的矛盾，生活贫困，基层组织涣散，是流浪儿童出现的原因。

　　研究还称，在内地流浪的新疆籍儿童中，超过九成是被诱拐离家，并被犯罪团伙控制，被胁迫、利诱、控制成为犯罪团伙敛财的工具。

　　这些被操纵的孩子其身心遭受巨大的扭曲，而其行动给不少城市的治安带来威胁，并因此导致内地民众对新疆、新疆人的负面观感。最终，它引发了社会人士的“随手拍解救流浪儿童”和相关微博关注。

　　历时10年迅速扩大的新疆籍流浪儿童问题，受到新任自治区领导的高度重视。5月底，公安部召开全国打击拐骗操纵新疆籍未成年人违法犯罪专项行动工作会议，开展全国性的行动，全力解救、送返被拐骗、操纵从事违法犯罪活动的新疆籍未成年人。

　　和田派出所遭到袭击

　　2011年7月18日12时许，新疆和田市发生严重暴力恐怖案件。18名暴徒按照预先计划冲进和田市公安局纳尔巴格街派出所，用斧头、砍刀、匕首、燃烧瓶、爆炸装置等进行攻击，杀害1名联防队员和2名人质，重伤2名无辜群众，劫持6名人质。

　　嗣后，他们在派出所楼顶悬挂极端宗教旗帜，纵火焚烧派出所。经过多次法律宣传和警告无效，公安、武警采取措施，击毙行凶和负隅顽抗的暴徒14人，抓获4人，成功解救6名人质。到当日13时30分许，事态得到有效控制，事发地秩序得以恢复。

　　事件处置过程中，1名武警战士牺牲，1名特警、1名联防队员受伤。

　　这次事件被认定为是“一起有组织、有预谋，劫持人质，纵火、爆炸、杀人，攻击基层政法机关的严重暴力恐怖案件”。发动袭击之前，暴力恐怖分子就已经在派出所周围等待时机。

　　纳尔巴格派出所所长阿不来提。买提尼亚孜说：“星期一上午10点派出所开会，开完会大概11点多，我带领民警到社区去开展流动人口排查工作，出门后不久他们就冲进派出所发动了袭击。”

　　此前一天，民警曾在派出所旁边发现两名可疑人员，带回盘查时发现系喀什地区的外来人员，身上携带有管制刀具，嫌疑人没有交代有价值的情况，但办案民警觉得很可疑，遂将二人留置审查。

　　2011年7月30日、31日，喀什又连续发生两起暴力袭击事件，共造成10名群众死亡、40人受伤，6名犯罪嫌疑人在事件处置中死亡，1人被捕。

　　“6.29” 劫机事件

　　2012年6月29日，由新疆和田飞往乌鲁木齐的GS7554航班于起飞后， 6名歹徒暴力劫持飞机，结果被机组人员和乘客制服，飞机返航和田机场并安全着陆。

　　两名歹徒在被制服过程中受伤，经医治无效死亡。另外4人后以组织、领导、参加恐怖组织罪、劫持航空器罪、爆炸罪等数罪并罚，被分别判处死刑、无期徒刑。

　　法庭审理查明，这些歹徒接受宗教极端、暴力恐怖内容的反动宣传，并为实施暴力恐怖活动进行了多次准备。2012年5月中旬至6月间，他们商议劫持飞机出境进行恐怖活动，并多次踩点、探查机场安检和机舱内情况，准备燃爆物品和金属拐杖、打火机、火柴等作案工具，同时商定如果劫机不成就炸毁飞机，与机上人员同归于尽。

　　这次事件导致24名乘客、机组人员不同程度受伤，造成财产损失2858.3万元。

　　“天价切糕”

　　2012年12月5日下午，新疆自治区官方微博发表《切糕、切糕，怎么了》的长微博，称切糕引起的问题是“沟通和习俗差别来添扰”。

　　此前在12月3日10点21分，@岳阳公安警事在微博发布了一条警情快报：“村民凌某在购买新疆人核桃仁糖果时，因语言沟通不畅造成误会，双方口角导致肢体冲突引发群体殴打事件。事件造成二人轻伤，损坏核桃仁糖果约16万。加损坏的摩托车和受伤人员共计20万。”

　　该微博发布后引发网友热议，微博中所提到的“16万核桃仁糖果”就是网友所说的切糕，不久岳阳公安警事删除了该微博，并称，微博工作人员未经核实发布不准确信息，在此深表歉意。

　　12月5日下午，岳阳警方公布“天价糕”补偿明细，包括人员受伤补偿、物品损失、摩托车损失补偿等四类补偿，合计15.2万元。

　　“切糕事件”在微博平台的关注度快速飙涨。一些普通网友以切糕为主角编造各种话题，从唐诗宋词到国际外交及经济金融，切糕已经渗入到网友交谈的各个角落。

　　一些网友也在发言中将矛头指向新疆和当地少数民族。

　　新疆社科院一位研究员撰文一语中的：这件事在网络上如此热炒，主要还是因为冲突双方是不同民族，且是汉维之间。如果换成是湖南人和其他内地省份人员之间发生此事，不可能搞得那么大。

　　后来参加全国两会的新疆代表团公开回应“切糕”事件。自治区主席努尔。白克力说，最近一个时期，内地涉及新疆人的一些普通案件在网上不断被恶意炒作，个别人甚至 “睁着眼睛说瞎话”，发布一些不利于民族团结和社会和谐的过激言论。类似的“切糕”案件在全国哪里都有，只是因为涉及了新疆籍人员才引起特别关注。

　　这位自治区主席说，这一事件一方面说明个别内地网民对新疆不了解，对新疆人的真挚感情不懂;另一方面，也不排除有个别别有用心的人在推波助澜，煽动造谣，恶意挑拨民族关系。

　　上述研究员则说，“天价切糕”的调侃看起来杀伤力不大，但潜在破坏力却很要命，对现实民族关系的负面影响深远，会形成一种集体记忆。“像我们这些研究民族关系的学者，最担心的就是在网络上大规模讨论涉民族的内容，往往引起非常大的负面影响，甚至还扩散到其他民族”。

　　巴楚暴力恐怖袭击

　　2013年 4月23日13时30分，新疆喀什巴楚县色力布亚镇3名社区工作人员到居民家中走访，在一居民家中发现多名可疑人员和管制刀具，遂用电话向上级报告，之后被藏匿于屋内的暴徒控制。

　　接报后，镇派出所民警和社区干部分头前往处置，先后遭屋内外暴徒袭杀。此前被控人员也被杀害，暴徒点燃房屋焚烧。随后赶到的民警击毙继续暴力对抗的暴徒，控制现场事态。

　　该暴力恐怖案件，造成民警、社区工作人员15人死亡(维吾尔族10人，汉族3人，蒙古族2人)，受伤2人(维吾尔族)。处置过程中击毙暴徒6人，抓获8人。

　　两个月后，位于哈密的鄯善发生严重暴力恐怖袭击案件，暴徒先后袭击了鲁克沁镇派出所、特巡警中队、镇政府、建筑工地、个体商店和美容美发厅，并烧毁多辆汽车、摩托车，成为自 “7.5”事件后新疆最为严重的暴力恐怖案件。

　　新疆城镇社区维稳的难点与解决路径

　　文 | 陆海岩

　　依法治国是我国基本治国方略，加强对社区的依法治理是依法治国的组成部分。在民族自治地方实施对城镇社区维稳工作的管理，其本身就需营造一个有效的、符合民族地区特点的法治环境，从而使维稳工作具有规范性、长期性和稳定性。

　　真正赋予社区一定的自治权

　　目前城镇社区在涉及维稳工作时其合法性总是受到各方质疑，也逐渐暴露出一些问题：

　　(一)城镇社区在维稳过程中权力之间的制约与合作，特别是行政权与自治权的协调配合方面缺乏相应的法律规范。社区的职权就是指享有自治权的社区共同体通过法定程序，依法进行自我管理、自我教育和自我服务。而民族自治地区城镇社区的维稳工作要持续、有效地推进，就必须有相关政策和法律做支撑。

　　目前新疆地方性法制建设虽然有一定的发展但是大部分处于较低的法律位阶，加之1989 年颁布的城市社区居委会组织法，其内容又不够具体、明确，无法适应时代发展的要求，面对实践中城镇社区的维稳工作涉及面广、市场服务体系又不够健全、居民参与意识不高等各个方面的问题时， 就迫切需要尽快将城镇社区维稳工作中的一些成功经验和好的做法加以概括，并上升为法规、规章，以更好地指导城镇社区维稳的具体实践。

　　例如在新疆一些地区，落实“四知四清四掌握”工作机制和“错时工作制”的过程中缺少统一安排部署，各地任务要求不明确、工作发展不平衡。真正了解和掌握民情、民愿的信息员队伍没有建立，一些深层次、预警性的信息获取渠道过于狭窄，等等，都有待于进一步完善与规范。

　　(二)政府对社区的法定职能界定不清导致社区各项行政工作应接不暇。尤其是社区管理的弱化和淡化，已经成为社区管理当前存在的主要问题之一。

　　课题组在乌鲁木齐市天山区调研时，发现该社区承担着300 多项工作任务，其中80%属于行政性事务，自上而下的各级职能部门延伸到社区的工作并没有随着“小街道、大社区”体制改革作相应调整，这种“上面千条线、下面一根针”的状况，使社区无法把主要精力放在服务群众和掌握社情动态上，这一点基层反映很强烈。

　　从喀什市的调研情况来看，社区管理任务更为繁重，所以必须及时理顺政府与社区的关系，通过相应的制度创新，真正赋予社区一定的自治权，包括财权和人事权，以确立社区自治的权威性，充分挖掘社区潜力，这将有助于将社会矛盾化解在基层，维护社会稳定。

　　(三)社区理论指导与社区工作实践相脱节。

　　社区概念传入中国只有70 多年时间，社区实践在我国也是20 世纪80 年代中期才开始，社区理论、社区思想、社区概念，对一些领导干部和城镇居民仍然较为陌生。

　　淡化各族居民民族意识、强化国家公民意识

　　城镇社区维稳工作的有效运行依赖于城镇社区的法治化建设，面对当前存在的一系列问题，综合考虑有以下几个方面：

　　首先在立法方面，城镇社区在维稳方面的立法应突出体现以下原则：

　　第一，淡化各族居民民族意识、强化国家公民意识原则。淡化民族意识、强化公民意识是新疆长治久安的百年大计，“三股势力”往往强化和利用狭隘的民族意识来实现其分裂国家的活动。事实证明乌鲁木齐的“7·5”事件就是煽动了狭隘民族意识较强烈的人员参与。只有在全社会明确强化国家公民意识，淡化各民族界限，才能真正体现各民族的平等与公正。

　　调研时我们发现，各民族在遇到困难、矛盾或是纠纷的时候，对平等、公平、公正的关注度极高。

　　在乌鲁木齐市受访的一位民族女大学生说：“维护稳定工作必须公正地履行法律和政策，因为每个民族都有平等的生存权、就业权和其他民主权利，如果政府只靠外部力量保证稳定或加强宣传力度搞好民族团结，但不重视社会上的各民族平等，会引起包括大学生在内的无业人员对社会的不满和仇恨心态，这就会引发造成民族冲突，因此，政府提倡稳定和民族团结的同时应该更加重视和实现法律上的民族平等，因为在法律上、政治上有平等，才能有民族的大团结，实现真正意义上的长期稳定的大好局面。”

　　以上受访者并非个案，他们代表着各族居民的共同想法。所谓“平等”就是机会均等，要求一致，权利义务平等，而非享有特殊待遇或特别照顾。在维稳工作中更应如此。在立法时，要提倡和大力宣传国家公民意识的树立，对各民族居民一视同仁，逐步建立淡化民族意识的各项措施，这是防止民族对立的根本性措施。

　　第二，坚持多种途径公开信息和依靠各族群众的原则。这里所谈的信息公开就是将国家政策、对“三股势力”的举报渠道、关系民生的相关信息和有关社会安全方面的信息等及时告知各族居民，只要不涉及国家秘密就应体现公开、透明。其中维稳信息的公开、透明是加强监督、堵塞谣言、防止“三股势力”蛊惑，对发动和依靠群众都有着积极意义。

　　新疆作为一个多民族的大家庭，语言是沟通的桥梁。信息公开就意味着必须重视通过多种途径将信息传递给各族群众。这一点在少数民族聚居的社区表现尤为突出。

　　通过有效问卷分析来看，在问及：“当您感觉到有不稳定因素存在时不会向有关部门反映的原因是什么”，回答“不清楚反映渠道的”，喀什地区占56.45%，伊犁地区占74.61%，乌鲁木齐市占68.89%。这一现象显然不利于新疆城镇社区维稳工作的顺利开展。考虑到普及国家通用语言还有个过程，建议：在少数民族聚居的社区下发文件和办公时实行双语，这样既可以正确及时地传达信息，又可以更好开展社区维稳和民族团结的工作。

　　第三，关注社区各族居民民生优先原则。从课题组收回的有效问卷中可以看出各族居民对民生问题的关注程度非常高。当问及您认为除了“三股势力”之外，影响社会稳定的主要因素还有：“民生问题、流动人口问题、腐败问题”时，大部分居民选择了“民生问题”，比例分别是喀什地区65.32%，伊犁地区67.33%，乌鲁木齐市58.59% ;选择流动人口问题的比例分别是喀什地区17.47%，伊犁地区10.15%，乌鲁木齐市23.84% ;选择腐败问题的比例分别是喀什地区17.20%，伊犁地区19.65%，乌鲁木齐市占16.5%。

　　当前新疆经济发展相对落后，生活水平与内地相比较而言还存在较大差距，这一差距不仅是地区差距，在某种意义上也是民族间的差距。各族居民对自己的生活状况普遍比较关注，民生问题已经直接关系到社会大局的稳定，而这在反分裂斗争前线的新疆表现得尤为突出。

　　必须和居民群众打成一片

　　第二个方面是在执法方面。

　　第一，提高执法人员素质。社区的维稳工作是一个系统工程，需要上下各方思想认同，形成合力。但是在新疆的一些地方相关部门思想认识有差异、职责任务不明确，存在组织部门唱独角戏的现象。

　　以落实“四知四清四掌握”工作机制为例，即对每个居民家庭的基本情况都掌握是基本要求。但是有的地方却简单地理解为死记硬背，还有许多社区(主要是“7·5”事件中治安秩序好的社区)，社区干部没有做到深入居民家庭，没有做到熟悉门面人头，没有做到同居民群众打成一片。

　　据课题组深入居民访谈发现，有些社区相当一部分居民至今还不知社区书记、主任是谁。一些街道办公务员和社区干部对社区工作的复杂性、艰巨性认识不深，对服务群众、维护稳定的政策性问题把握不准;一些少数民族聚居社区的汉族干部和警务人员不懂“双语”，与少数民族居民不能直接沟通;一些地方社区工作者队伍结构不合理，等等。因此，对政府执法人员和社区干部必须加强反恐与应急方面的强化培训，提升法律意识并结合本部门的实际情况，制定切实可行的绩效评估制度，将执法人员和社区工作人员基本素质普遍提高。

　　第二，强化服务意识。新疆的城镇化率虽然低于全国水平，但是总体发展态势仍然很快，城镇居民大量增加，对社区服务提出了更高的要求，特别是对城镇基础设施的完善以及承载能力和服务水平等方面都提出了较高的要求。然而在现实的城镇治理过程中，由于政府部门和社区人员服务意识不够，导致很多较小的矛盾与纠纷堆积，以致激化，严重影响了干群关系，极不利于维稳工作的顺利开展。

　　此外在调研中我们还发现：有的地方没有下放社区权力，社区党组织掌握的服务资源有限，服务群众的责任与服务措施不匹配，不能满足居民日益增长的服务需求，社区党组织没有权威性，部分社区也没有形成“一站式”服务，服务群众处于被动状态，等等。

　　第三，提升矛盾化解能力。课题组入户维吾尔族居民家中调研，居民指出：“街上不同民族的青年闲逛，巡逻的警察只检查维吾尔族青年的身份证，不检查其他民族。这些事不止一个，看到此类情况很容易产生民族情绪。”所以在民族地区执法人员一定要注意工作方法。

　　同时要把提高在民族地区工作的执法人员与社区干部“双语”水平作为重要任务，采取脱产学、实践学、结对学、自学等多种形式，制定切实可行的培训提高计划，认真组织实施和监督，坚持不懈推进，使少数民族地区的社区工作者“双语”能力和社会管理能力有较大提高。

　　提高居民积极性

　　第三个方面是守法方面。

　　第一，提高居民法律意识。在构建社会主义和谐社会的过程中，如何提高公众的法治意识呢?应该说法制教育是一个很好的手段，它不仅可以使公众坚定法治信念，从内心去维护法治，而且还会使公众自觉遵守。

　　《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》是自治区行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡基层组织、社区和其他组织及公民开展民族团结教育活动，维护民族团结、维护社会稳定、维护祖国统一的一部重要地方性法规。

　　然而我们在调研过程中却发现很多被访者并不知道有这一“条例”，更不清楚其中的主要内容。在回收的“一市两地”1800 份有效问卷中，我们问及“条例”的情况时，喀什地区有12.9% 的被访者回答“不知道”。

　　当问及涉及流动人口管理的《新疆维吾尔自治区房屋租赁管理条例》时，喀什地区的问卷统计情况是23.66% 的人不知道该条例，48.12% 的人只知道一点点。因此，大力宣传法律法规，普遍提高公民的法律意识，是守法解决的首要问题。

　　第二，提升居民自我管理意识。城镇社区自治是推动社区民主建设的最佳途径，也是加强社区维稳工作的重要内容。目前，在新疆的城镇社区维稳工作中，居民的自治意识、自我管理意识比较淡薄。

　　在我们调研的过程中发现，居民对本社区民主管理的积极性并不高，在喀什地区的受访者中不感兴趣的占到25.54%，不知如何参加的占35.22%。而在社区的维稳工作中，居民的积极性也有待进一步提高。

　　受访者在被问及：“您愿意参加本社区的维稳活动吗”时，还是有相当比例的居民不愿参加或有报酬才会考虑，喀什地区不愿意参加的占9.41% ;有报酬才参加的占到43.28%。

　　总之，法治是做好新疆民族地区城镇社区维稳工作的基本路径和保障，通过健全和完善法律、法规、规章可以为新疆城镇社区的维稳工作提供必要的法律依据和方向，同时也可以规范执法人员与社区干部严格依法办事，居民和社会也可依据法律来加强对社区维稳工作的监督，从而营造和谐稳定的法治氛围，为新疆经济的跨越式发展和长治久安保驾护航。

　　(本文原载《行政管理改革》2013年第1期，原题为《城镇社区维稳工作的难点与与法治解决路径---基于新疆地区的调查研究》。本刊有删节，小标题有修改。)