从1931年11月中华苏维埃共和国成立到1934年10月中央红军撤离苏区开始长征，毛泽东一直是苏维埃共和国的主要领导者。在建设工农兵政权的实践中，毛泽东对苏区的政权建设特别是基层政权建设，倾注了大量心血，进行了卓有成效的探索，做出了重要贡献。

一、将基层政权建设摆在苏区政权建设的突出地位

中华苏维埃共和国成立后，先后在1931年、1933年颁布了《地方苏维埃政府的暂行组织条例》和《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》，明确规定，中华苏维埃共和国地方政权采取省、县、区、乡(市)四级制。县、区下的乡(市)属于中华苏维埃共和国的基层政权。乡(市)苏维埃代表会议为全乡(市)的最高权力机关，亦即乡(市)苏维埃政府。乡苏维埃之下设村，村实行代表制，与基层政权区别开来。这种体制与新中国成立后改革开放新时期的政治体制类似。人民公社制度结束后，我国实行乡政村治体制，乡是基层政权，村则实行村民自治。

毛泽东特别重视基层政权建设，认为一切苏维埃政权工作的实际执行，主要在乡这一级。他曾形象地比喻说：“我们要建立一个坚固的塔，就要从打下坚固的塔脚做起，我们要建立坚固的苏维埃，也要打下坚固的苏维埃塔脚，这就是城乡苏维埃了。”“乡苏维埃（与市苏维埃）是苏维埃的基本组织，是苏维埃最接近群众的一级，是直接领导群众执行苏维埃各种革命任务的机关。”[1]P343他还强调指出：“乡的工作重心在村。”故村的组织与领导成为极应注意的问题。将乡的全境划分为若干村，依靠民众自己的乡苏代表及村的委员会与民众团体在村的坚强的领导，使全村民众像网一样组织于苏维埃之下，去执行苏维埃的一切工作任务，这是苏维埃制度优胜于历史上一切政治制度的最明显的一个地方。[1]P350

为了推动苏区基层政权建设，1933年11月中下旬，毛泽东亲自率领中央政府检查团先后到江西省兴国县长冈乡、福建省上杭县才溪乡进行实地调查，召开调查会，走访贫苦农民家庭和红军家属，深入了解乡苏区工作和群众生产、生活的情况。通过这次调查，他写出了《兴国长冈乡的苏维埃工作》和《上杭才溪乡苏维埃工作》两篇着名的调查报告，系统地总结了两个乡的苏维埃工作，并在1934年召开的第二次全苏大会上印发，有力地促进了苏区的基层政权建设。

苏区发展的历史证明，由于重视基层政权建设，苏维埃政府建立起了同人民血肉相连的关系。苏维埃的基层政权就象一张周密的大网，将苏区各级政府与广大民众密切联系在一起，这就有利于最大限度地组织和发动群众，有效地推进苏区各项工作，苏区也得到了有效的扩大和巩固。中央苏区发展到鼎盛时期，曾辖江西、福建、闽赣、粤赣4个省级苏维埃政权，共设有60个行政县，总人口达435万，总面积约8．4万平方公里。

二、着力推动建立人民群众广泛享有民主权利的制度框架

毛泽东认为苏维埃共和国是人民的政权，必须实行国民党政权和其他旧政权所没有的最宽泛的民主，为此，苏维埃要给予一切被剥削被压迫的民众以完全的选举权和被选举权；要建立与健全苏维埃的基础——市乡代表会议制度；要给予一切革命民众以完全的集会结社言论出版与罢工的自由，努力吸引广大民众对于自己工作的监督和批评；要适当划分行政区域，取消“旧的官僚主义的大而无当的行政区域”。[2]P130

为了保证人民群众广泛享有民主权利，在严峻的战争环境中，毛泽东致力于推动基层政权建设的民主化，采取有效措施积极保障和维护人民的民主权利，建立了基本的制度框架。苏区制定了包括《中华苏维埃共和国宪法大纲》在内的一系列法律、法令和法规，建立起了工农民主政权的以普遍、平等、公开为基本原则的选举制度。《中华苏维埃共和国选举细则》，对如何进行规范的民主选举、建立各级苏维埃政权进行了详细规定。苏区还建立了检查制度、监察制度，毛泽东认为，检查制度是争取苏维埃工作质量与速度极其紧要的办法，只有决定，没有检查，就是官僚主义的领导。在苏区基层，建立了代表联系制度、代表主任制度、代表会议制度、代表召回制度等各项制度。

在《中华苏维埃共和国宪法大纲》之下建立的选举制度、市乡代表会议制度和检查、监察制度，构成了能保证民众享有民主权利的基本制度框架。依照这些制度，在中央苏区，乡(市)苏维埃代表会议由全乡(市)选民依法选举的代表组成，并由全体代表会议选举5人至7人组成主席团(有的地方称执行委员会)，为代表会议闭会期间全乡(市)的最高权力机关。主席团推选主席、副主席各一人。乡(市)苏维埃全体代表会议、乡(市)苏维埃主席团会议定期由主席召集。乡(市)苏维埃代表会议作为乡(市)的最高权力机关，有权决议全乡(市)范围内的一切行政事务，如批准主席团的工作报告或提议，解决乡(市)内的各种纠纷，选举或撤换乡主席团委员和出席上级代表大会的代表。乡(市)苏维埃代表会议主席团作为同级政权的执行机构，受乡(市)苏维埃代表会议监督并对其负责。其基本职能为：执行上级苏维埃政府的法令、命令决议以及本级乡(市)苏维埃代表会议的决议；制订本乡(市)工作规划及实施计划；解决治域内的各种纠纷；清查、登记本乡(市)的土地、人口及工商业户；编制执行预算；实施社会救助；管理本乡(市)的教育、文化及卫生等社会公益事业；协助红军作战等。

毛泽东在中央苏区推进民主政治的实践，是他在井冈山时期的斗争实践基础上的进一步发展。在井冈山的建政实践中，毛泽东就认识到，貌似充分民主的群众会，实则不能解决问题，不能进行相对的集中，因而也不能实现真正的民主。他深刻地指出：“一哄而集的群众会，不能讨论问题，不能使群众得到政治训练，又最便于知识分子或投机分子的操纵。一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起。”“民众普遍知道的‘工农兵政府’，是指委员会，因为他们尚不认识代表会的权力，以为委员会才是真正的权力机关。没有代表大会作依靠的执行委员会，其处理事情，往往脱离群众的意见……委员会也很少开全体会，遇事由常委处决。区乡两级政府则常委会也少开，遇事由主席、秘书、财务或赤卫队长(暴动队长)各自处理决定……民主集中主义在政府工作中也用得不习惯。”[3]P72毛泽东主张从工农兵群众中选出代表，组成代表大会，由代表大会选出执行委员会。代表大会来自工农兵群众的直接选举，是工农兵政府的权力机关。执行委员会受代表大会的委托进行工作。在平时的政治生活中，不能由执行委员会大权独揽，而应该充分尊重代表会议的权力和职能。在执行委员会内不应由常委、主席或秘书处理决定，而应该充分尊重委员会集体的职能和权力。

法律化、制度化的民主才有可能成为真正的民主。苏区这些制度框架的建立，有利于切实保障乡市基层苏维埃的民主选举和广大群众直接参与政权建设的民主权利，也开辟了中国民主法制建设的新天地。

三、领导人民群众创造了合符实际的民主参与实践形式

毛泽东非常重视参与式民主的建设，将选举作为人民民主参与的主要实践形式，发动群众参与基层政权建设。他在第二次全国苏维埃代表大会上指出：“苏维埃最广泛的民主，首先表现于自己的选举。”他要求：“政府工作人员由选举而任职，不胜任的由公意而撤换，一切问题的讨论解决根据于民意。”“群众不赞成的要另提候选人”。[1](《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第65页。)候选人名单要充分考虑到阶级成分、职业构成、知识结构、年龄结构和妇女比例等因素，要具有广泛的代表性。他在《长岗乡调查》中专有一章讲选举，评论其缺点是：候选名单没有差额；群众对名单没有批评；选委会在提候选名单中没起作用，只有党的活动。在《才溪乡调查》中，也对该乡的选举进行了详细的评论，称赞了该乡的差额选举。

毛泽东还亲自指导了1933年的苏区选举工作。该年6月8日，中央执行委员会发布《关于召集第二次全苏大会的决议》，规定“第二次全苏大会以前应改选各级地方苏维埃”。为了便于选举，7月21日，中央执行委员会又作出《关于重新划分行政区域的决议》，强调：苏维埃政府“须尽量接近群众，为群众谋一切利益。因此，不论乡、区、县、省，区域都不应过大”。行政区域划分完毕后，即开始进行选举。8月9日，中央执行委员会发布关于选举运动的训令。指出：这次选举是从乡、市一直到中央执行委员会完全实行改选。要充分发动群众，预先公布候选人名单，“当实行选举时，须按名逐一提出，逐一讨论，逐一表决，使选民尽量发表意见”，还要收集选民关于自己实际生活和对政府政策法令意见的提案，在此基础上开好区、县、省三级苏维埃代表大会[2](金冲及主编：《毛泽东传（1893—1949）》，中共中央文献出版社1996年出版，第310—311页。)。为了发动选举运动，9月6日，毛泽东在瑞金主持召开中央苏区南部十八县选举运动会议，作了《今年的选举》的报告。由于毛泽东和中央的重视，中央苏区的这次选举，选民参选率达80％以上。

在毛泽东的高度重视下，苏区政府把切实贯彻选举法规，真正实施民主选举，作为民主政治建设的重要任务。从1931年11月第一次全国苏维埃代表大会，到1934年1月第二次全国苏维埃代表大会，在短短的两年多的时间内，中央苏区先后进行了三次规模宏大的民主选举运动。

民主选举，是广大民众参与政治的重要形式，苏区对民主选举的重视、探索和实践，保证了苏区各级政府成为当时中国最廉洁、最民主的政府。

四、坚持苏维埃政权为工农兵所有，为工农兵谋福利

毛泽东认为：“工农民主专政的苏维埃，他是民众自己的政权，他直接依靠于民众。他与民众的关系必须保持最高程度的密切，然后才能发挥他的作用。”[3](金冲及主编：《毛泽东传（1893—1949）》，中共中央文献出版社1996年出版，第312—313页。)苏维埃政权所做的一切工作，都要使老百姓认识到苏维埃政府是“我们的政府”，是自己的政府。这个政府不是压迫人民的，而是为人民谋利益的。

他强调政府要特别注意关心群众的切身利益，指出：“一切群众的实际生活问题，都是苏维埃应该注意的重要问题。假如苏维埃对这些问题注意了，讨论了，解决了，满足了群众的需要，苏维埃就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正地围绕在苏维埃的周围，热烈地拥护苏维埃。”革命的政权，如果忽视广大群众的切身利益和生活问题，就会失去群众，就不能取得革命的胜利，“因为革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。”[1]P136

为此，毛泽东对苏区的各级政府都有专门的指示。1934年1月，他在第二次全国工农兵代表大会上就明确提出，工农兵政府不仅要动员人民进行战争，还要做很多的工作。“领导农民的土地斗争，分土地给农民；提高农民的劳动热情，增加农业生产；保障工人的利益；建立合作社；发展对外贸易；解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题都是我们应当注意的问题。”[3]P136-137

对乡苏维埃如何工作，毛泽东更是专门写了文章，进行了具体指导。他在1934年4月写的题为《乡苏怎样工作？》的文章中，明确规定乡苏维埃工作的原则是四个“最”，即：最能够接近广大群众，最能够发挥群众的积极性与创造性，最能够动员群众执行苏维埃任务，并且最能够争取任务完成的速度，使苏维埃工作与革命战争、群众生活的需要完全配合起来。[1]P343

正是在这种重视民众、关心民众思想的指导下，苏区从中央到地方制定的一系列法规，都较好地体现了“工农兵政权为工农兵所有，为工农兵谋福利”的原则。《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定：“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人农民红军兵士及一切劳苦民众的。在苏维埃政权下，所有工人农民红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理。”[4]P89-90这个《宪法大纲》及苏区制定的土地法、劳动法和关于经济政策等一系列法令和决议，都深得人民拥护。直接来自民众、依靠民众，同广大民众结合起来发挥它的政权职能，也成为苏区地方苏维埃政权建设的显着特色和优势。

苏区的基层民主政治建设，是人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的国家与社会事务管理的政治制度和政治实践，具体体现了人民群众当家作主的民主权利。毛泽东在他写的《兴国长冈乡的苏维埃工作》、《上杭才溪乡苏维埃工作》和《乡苏怎样工作》等着作中，十分生动地记载了苏区的基层民主政治建设的基本情况。这三部着作，也集中反映了毛泽东对苏区基层政权建设的理论成果。毛泽东对苏区基层政权建设的尝试和实践，不仅对苏区的巩固和发展发挥了重要的作用，而且为以后革命根据地的政权建设，以及新中国的政权建设积累了宝贵的经验。由于当时的主要任务是武装夺取政权，当时的基层民主思想及其实践还是初步的，范围也有限。也由于当时我们党还缺乏领导政权建设的经验，在学习苏联苏维埃政权建设经验时，无论是在内容上还是形式上都存在着教条主义的缺点。但这些都丝毫不影响毛泽东政权建设的思想观点，对当时、后来甚至今天我国民主政治建设都具有指导意义。

[参考文献]

[1]毛泽东.毛泽东文集:第1卷[M].北京:人民出版社,1993.

[2]江西省档案馆,江西省委党校党史教研室编.中央革命根据地史料选编[Z].南昌:江西人民出版社,1982.

[3]毛泽东.毛泽东选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.

[4]陈荷夫编.中国宪法类编[Z].北京:中国社会科学出版社,1980.

（作者单位：中国社科院当代中国研究所）

（来源:《中国井冈山干部学院学报》2008年第3期）

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