在深化改革中保证和完善中国农民的权利

 

刘永佶教授

 

 

　 　

时下人们惯常说的“三农问题”，即农业、农村、农民三个问题，是典型的繁琐哲学的表现，其要害是不明确主体，不分主次，将本来一个问题分成三个问题，论说起来似乎面面俱到，但不仅重复论证，不得要领，甚至忽略问题的实质。“三农问题”实际上只是“一农问题”，即农民问题。农民是主体，是根本，农业是农民的生产方式，农村是农民的生活方式和居住之所。明确了农民的主体性，也就明确了问题的实质。农民问题的核心，是农民的权利，确立并保证农民的公民权和政治、经济权利，是解决当前农民问题的关键，也是农业的工业化、农村城市化的根据和前提。　　

一、在健全民主法制的进程中确立并保证农民权利　　

阻碍中国商品经济和公民社会健康发展，特别是阻碍农民摆脱个体小农经济走向工业化和城市化的主要因素，就是新中国成立时不得不保留，并因未能及时改革而强化、僵化、腐化了的行政集权体制。这个体制是与社会主义制度和原则相悖的，它被保留和利用的条件已不复存在，但它却滋生了赖其为生的特殊利益集团，更形成了以各种洋名词包装的陈腐观念，严重阻碍中国的进步。　　

在社会主义原则指导下，改革行政集权体制为民主法制体制，是中国现代化的关键，也是解决农民问题的前提和基础。　　

对行政集权体制的改革，已经是关乎社会主义命运，关乎中华民族前途的第一要务。初级民主制和公有制能否进一步发展，就取决于这个改革。　　

行政集权体制的弊端，它对商品经济和公民社会的阻碍，对社会主义公有制和民主制的阻碍，早在20世纪60年代就已显现，而其在苏联的表现更为突出。当时的中苏论战导致中苏两大共产党的分裂，而无力改变苏联状况的毛泽东，则借鉴苏联的教训，深刻地看到了中国所面临的危险，文化大革命是他发动的以改革行政集权体制为主要内容的运动，由于改革的目标不明确和采取群众运动的方式，结果不仅没有对行政集权体制进行有效改革，反而激化由党政官员主导的派性，引发混乱，以致为既得利益者固守这个体制提供了借口。虽然如此，这场运动中所体现的民主权威，也得到了充分展示。群众运动的松散杂乱的民主，使民主的权威不能集中、有序地以法制形式表现出来，因此不能有力有效地改革行政集权体制，它只能在短期内冲击这个体制。对文化大革命可以有多种解读，我从中体会最深刻的，就是民主权威的势力，只要将觉悟并行动起来的劳动群众按法制组织、调动并发挥其作为民主权主体的积极性，那么，他们的民主权所包含的权能就可以转化为公共权力，具有相当强有力的权威，这是可以制约并改革行政集权体制的惟一力量。文化大革命改革行政体制的不成功，一方面说明这个体制的顽固与强势，另一方面更加突出了对其改革的必要性。行政集权体制中所滋生的以权谋私的既得利益者，正设法强化这个体制的保守、专制性，极力干扰和阻扰对它的改革。他们依托体制的保守、专制性，在既得和欲得利益的驱动下，结成集团，形成强大的社会势力，他们所惧怕的，就是民主的权威，为此，他们相当明确而自觉地阻止、压制劳动群众的觉悟，以抵消民主的权威对他们的威胁。　　

专制势力所知道的这个道理，民主势力更应该知道。社会主义者依托初级民主制以自由文化启发、调动、组织劳动群众，认知自己的民主权，联合起来行使民主权，并在这个过程中提高素质技能，以增强民主权的权力。进而，制定正确而可行的纲领、路线、策略，以法制为保证，有效地逐步展开民主运动。而运动的重点，就是改革这已经与公有制和民主制发展不相适应的行政集权体制。在这个过程中，不可避免地要与依赖这个体制而存在的既得利益集团发生冲突，在这种情况下，仍应将对体制的改革放在第一位，并依民主法制与专制势力进行斗争。中国现时期民主制仍是法定的制度，劳动群众仍有法定的民主权；中国共产党内出现了一些腐败分子，但只要它还是共产党，马克思和恩格斯贯注于《共产党宣言》的民主观念，就依然是其灵魂，广大党员仍然是社会主义的拥护和执行者。更为重要的是，民主法制已成现代人类社会的大趋势，对行政集权体制的理论分析和改革是中国社会变革和发展的核心与首要任务，利用既有的民主制及其权威，循序渐进地克服其缺陷，直至完成改革。　　

对行政集权体制的改革，与对集权官僚制的革命不同，这是对初级民主制的体制改革，是以民主势力为主导的社会变革。对集权官僚制的革命，是夺取政权，革命者并不怕社会的动乱，而是在打乱旧秩序中建立自己的政权。对行政集权体制的改革，是占社会主导的民主势力对实行劳动者权利的体制的改革，这种改革所能依靠的，一是劳动群众的觉悟，二是既有的体制。通过体制来改革体制。这似乎是一个不可解脱的矛盾，但在民主权威的制约下，是可以找到适当解决途径的。这就是分阶段递进式的改革。根据现有的劳动群众的觉悟程度和民主势力状况，制定改革的阶段性目标，由民主权威保证社会生活的基本稳定和经济的发展，抑制专制势力的干扰和对抗。在完成第一阶段的改革目标以后，再以增强了的民主权威为保证，进行下一阶段的改革。如此延续不断。　　

这种分阶段的递进式改革，也就是充分利用已有的民主权威，控制现行体制，通过这个体制来稳定社会生活，并实行对体制的分层次改革。改革的进程，是提高劳动者素质技能和社会地位的过程，也是逐步明确和强化民主权的过程。以强化了的民主权和增强了的民主的权威，进行下一轮的改革，并进一步强化民主的权威。　　

行政集权体制不仅存在政治层面，也存在经济层面，对它的改革，同时就是政治和经济相统一的改革。一些人将经济与政治分开，认为经济体制和政治体制是不同的，可以先进行经济体制的改革，再进行政治体制的改革。这在概念上是可以界定开的，但实际上，中国初级公有制的体制与初级民主制的体制，是统一的行政集权体制。对行政集权体制的改革，就是对经济和政治体制的改革。现在理论界似乎把行政集权体制只视为政治体制，认为在此之外还有一个独立的经济体制，但这样的经济体制是什么？不触动行政集权体制的“经济体制改革”，实际上不过是在管理层面做一些政策调整而已。比如20世纪80年代的承包经营，无非是在经营方式上的一些改变，并未触动体制。而对公有制企业的“私有化”，则远超出体制的范畴，是一种制度的变化，亦谈不上是经济体制的改革。　　

体制是制度的具体形式，是权利与权利的关系，公有制的体制，包括所有权、占有权、经营权、管理权、监督权、收益权、处置权等一系列权利，其根本权利是所有权。初级公有制之所以初级，就在于实行了行政集权体制，由国家政权在行使占有权的同时取代所有权主体行使所有权，并行使经营权等一系列权利。而这种集权，表现于政治上，就是排斥民主权，从而使拥有公有制经济所有权的劳动者不能以其民主权来控制国家机构。摆脱了民主权主体控制的国家机构的运作，不仅体现于政治，也体现于经济生活。　　

对行政集权体制的改革，首要的，就是明确劳动者或公民对公有制经济的所有权和民主权，进而通过民主权来控制占有权、行政权、执行权、司法权等。这是一个对经济权利和政治权利统一调整的过程，这个改革的目的，绝非单纯的经济增长，而是在强化劳动者所有权和民主权的基础上，提高其素质技能，这既是经济发展的根据，又将增强民主的权威。增强了的民主权威，又是进一步改革行政集权体制的前提，如此持续，公有制经济和民主制政治才能逐步完善。　　

改革行政集权体制，是在民主原则指导下，将民主的权威以法制的形式贯彻于政治、经济的各个环节，由此达到法制化。民主的前提是公民社会和商品经济一般原则的确立，在中国，是以社会主义为旗帜的革命斗争开创了公民社会和商品经济之路的，但由于旧势力和旧思想以行政集权体制集中体现出来，干扰了公民社会和商品经济一般原则的确立，同时也制约了民主制的建立和改革。社会主义初级民主制是通过行政集权体制体现出来的，这种体现就是一个矛盾。其短期的合理性消失后，受这个体制既得利益者的障碍与干扰，未能及时改革，从而导致公有制经济和民主制政治被严重破坏。而农民权利的缺失问题，就是其突出表现。　　

民主制不能以行政集权体制来实现，也不能靠群众运动来长期实行，只能以法制将群众组织起来，对群众运动进行法制规范，或者法制形式的群众运动，才能实现。法制是以法律对权利及其关系的明确规定，并由相应机构执行法律，协调处理权利关系中的矛盾，进而达到社会成员对法律所规定的权利及其关系的认可与遵循。社会主义民主法制是公民社会一般原则的高级实现形式，是平等、所有权、公民权、人身权、自由得到充分体现和保证的体制。从中国目前情况看，以民主法制改革行政集权体制的任务还相当沉重，由于行政集权体制所造成的“身份社会”的残留，明显是违背公民社会一般原则，更违背社会主义原则的，而农民权利问题又是“身份社会”的突出表现。确立并保证农民的权利，既是以民主法制体制改革行政集权体制的内容，也是验证改革的重要标志。　　

中国农民权利的确立与保证，是以社会主义民主法制体制改革行政集权体制为前提的。现下一些议论者脱离对行政集权体制的改革，不谈社会主义民主法制，只说“维护农民权益”，看起来很具体、很实际，但又如何实现呢？行政集权体制的存留、强化和腐化，是维持“身份社会”的原因，也是阻碍社会变革的根本，农民的公民权及经济、政治权利的不充分和没有保证，只是其表现，是标。治标必治本，而且要在治本的进程中治标。当然，不能等对行政集权体制的改革结束以后才确立并保证农民的权利，而是要将之纳入以民主法制体制改革行政集权体制的历史进程，作为中国社会主义革命和现代化的必要环节。这样，才能明确方向，又切实可行。　　

确立并保证农民的权利，可以分为两个层次或环节，一是在现有条件下，以法律明确规定农民与城市居民平等的公民权，取消身份制和户籍制，保证其迁徙权，并规定农民与城市居民平等的选举权和被选举权。二是在此基础上，充实并保证包括农民在内的全体公民的公民权，强化公民的民主权及经济权利，建立并完善公民对公共权利行使机构的掌控和监督。这两个层次或环节是相衔接的，它们的实现，都要在以民主法制体制改革并取代行政集权体制的进程中完成。　　

二、落实宪法规定的农民与市民同等的公民权和民主权　　

时下一些“三农问题”专家在论及农民问题时，主要关注的是“如何使农民富起来”，或者说是农民的收入问题。说到农民的权利，至多读到承包土地的使用和流转，并将农民增加收入看成是“扩大内需”的手段之一。而农民作为社会主义社会主体的一部分，其根本利益，或者说农民问题的根本，还在于权利，农民权利中的主要和基本权利，就是公民权和民主权。从法律上规定农民与市民平等的公民权和民主权是确立和保证其土地等经济权利的前提。　　

中国现行的城乡“二元结构”和户籍制度，是专制制度的“身份社会”之残余，也是阻扰中国社会进步和现代化的大障碍，是社会不和谐的重要原因。从法律上规定农民与市民平等的公民权和民主权，是改革和完善社会主义制度，实现公民社会和发展商品经济的首要环节。　　

《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。并在第二章“公民的基本权利和义务”中规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”[1][1][1]同时明确规定了公民的选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，宗教信仰的自由，人身自由，人格尊严，住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保护，对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下有从国家和社会获得物质帮助的权利，受教育的权利和义务，进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，妇女与男子享有平等的权利。　　

这些规定，都是针对包括农民在内的全体公民的，但除1954年宪法外，后来的宪法都取消了公民的迁徙权，从而从户籍制度上对农民迁入城市或外地进行了严格限制，而上述宪法所规定的公民各项权利中，有些权利，如劳动的权利、休息的权利、退休及其生活保障的权利，在年老、疾病或者丧失劳动能力情况下从国家和社会获得物质帮助的权利，农民与城市居民相比，也是有明显差距的。这些差距，将农民与城市居民分为两个层次，农民实际上是“二等公民”。宪法上规定了的农民应有的权利，因各种原因而没有实现的条件，或条件不充分，农民享受这些权利也就打了折扣。农民的公民权不充分，直接体现于他们的社会地位和社会活动上，进而影响他们的利益和素质技能的提高与发挥。　　

宪法规定的公民权利中，还包括选举权和被选举权，　　

中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。[2][2][2]　　

然而，在县以上各层次的人民代表大会的选举中，代表名额的分配，却按4个农民等于1个市民的比例，或者说，农民的选举权和被选举权只是市民的四分之一。选举权和被选举权是公民的基本政治权利，是民主权的首要环节，4比1的比例，不仅是农民与市民的民主权和政治权利之比，甚至可以扩展到全部现行宪法规定的公民权，在有些权利上（如劳动力和享受社会保障权利等）还要更低。　　

据此，我们可以得出这样的认识：虽然新中国在宪法和法律上规定了农民是中华人民共和国的公民，但他们所能享有的公民权和民主权，却远低于市民所享有的相应权利。这种状况表明，中国在公民社会一般原则的落实上仍是不完善的，这同时也是中国现代化的基本问题之一。近年来，中国的决策者已意识到实行并发展商品经济的必要性和急迫性，并努力改变经济制度、体制、结构和运行机制，而且有些环节不仅超过社会主义原则，甚至超出了商品经济的一般原则。但对于作为商品经济内在结构的公民社会，却没有明确认识，以至有人将充实完善公民权和民主权当成“资产阶级自由化”而坚决反对。这不仅违背了社会主义原则，也直接制约了商品经济的发展，那些相当严重的以“发展市场经济”名义破坏、干扰商品经济一般原则的行为，就是因此而出现并不能得到法律应有的制裁。而发展商品经济，实现工业化的重点，是改变农民的生产方式和生活方式，以工业技术改造农业或农民进入工业和服务业。但农民的公民权不充分，使之不能享有与市民同等的公民权，从而也就不能在商品经济中取得平等地位，不能正常参与商品经济，不能在发展商品经济的过程中改变自己的身份，提高自己的社会地位和素质技能。这是导致现在虽然知道发展商品经济的必要性，但却未能建立正常、健康的商品经济秩序的重要原因。　　

农民的公民权不充分，不仅不能实现公民社会和商品经济的一般原则，更不利于社会主义制度的建立和完善。“苏联模式”对中国的影响及其弊端，也主要表现于此。　　

“苏联模式”拖垮了苏联，毁坏了初级的社会主义制度。其要害在于行政集权体制的存留、强化和腐化。中国要坚持社会主义，必须对移植“苏联模式”而保留的传统行政集权体制进行改革，改革的第一步，也是要解决的首要问题，就是确立商品经济和公民社会的一般原则，进而在此基础上改革初级社会主义制度，以民主法制体制改革行政集权体制。这样，社会主义作为商品经济和公民社会高级阶段的优势才能得以发挥。落实宪法上规定的农民与市民同等的公民权和民主权，是以民主法制体制改革行政集权体制的“第一步”。　　

在集权官僚制时代，农民和士、工、商等阶层一样，都是皇帝的臣民，都没有公民权，虽然也有身份的差别，但由于自给自足的小农经济，很少与他人发生商品交换等关系，因此，农民的地位虽低，但并不影响其个体的小生产，而且在相对封闭的社会关系中，因农民身份引起的不平等也不明显。商品经济的发展就是要打破小农经济的封闭性，扩展社会交往和经济关系，平等和权利、自由是必要的因素。中国现行的户籍制度及其规定的“二元社会”，是保护小农经济，阻碍商品经济发展的，是与时代潮流相逆的。而不从具体法律上规定并保证农民与市民同等的公民权，使之作为“二等公民”参与商品经济，不仅损害农民的利益，也不利于市民素质技能的提高，不能有效地促进商品经济发展和工业化进程。那些极力鼓吹“市场经济”却反对或不敢主张公民权和民主权，特别是认为发展“市场经济”只是“少数人富裕”的观点，将生产力这个包括农民在内全体劳动者素质技能社会表现的范畴，视为可以脱离其主体而独立存在和发展的，并将之说成社会发展的唯一目的和标准，进而以国内生产总值取代国民生产总值来计量经济发展。在这些人的观念里，农民及工人等所有劳动者，只是国内生产总值的“要素”，是企业主效益（利润）的工具、资源，因此根本无权利可言。他们主张的解决“三农问题”的方案，只不过将农民视为廉价的“资源”或“内需”的因素。他们压低农民工劳动力价格、浪费能源、破坏环境、压榨劳动力（主要是农民工），获取超额利润，就成了提升国内生产总值的主要手段，而国内生产总值的增长，又是衡量官员“政绩”的标志。在这些人眼中，农民工和全体农民的权利越少越好，这样，不仅可以压低和拖欠农民工工资，以超低价格“征用”农民土地，还能有效地阻止、压制农民为争利益而采取的行动。　　

这个思路和作法，短期内似乎可以提高国内生产总值，但并不能发展经济；表面上看是在实行“市场经济”，实际上却是在扭曲、破坏商品经济的一般原则。　　

中国的现代化，中国的发展，根本在于确立由社会主义导引的商品经济和公民社会。而落实并保证农民与市民同等的公民权和民主权，是现时期由社会主义指导的以民主法制改革行政集权体制，确立商品经济和市民社会一般原则的第一个环节。从理论上说，落实宪法规定的农民和市民同等的公民权并不是直接改革行政集权体制，甚至这种法律规定还需行政集权体制来做出，但它毕竟是历史性的一个进步，也是改革行政集权体制的必要前提。　　

首先，明确中国经济和社会发展的目标是建立社会主义的商品经济和公民社会，为此必须摈弃以压制农民和全体劳动者，将他们视作“资源”，削弱他们的权利，保持“廉价劳动力”来发展私有和外资企业，增长国内生产总值的路线。从具体法律上落实宪法所规定的同等的公民权和民主权，是实现中国经济和社会发展目标的第一步，这是在不改革行政集权体制情况下，就可以通过立法机构完成的，虽然也会有一些阻力，但只要决策者认识明确，方法得当，就可以做到的。这样说，似乎很轻松，也很顺当，但必须充分考虑因压制剥夺农民而获得巨大利益的少数人对规定和落实农民公民权的反对。在这个过程中，促进农民的公民意识和民主意识，提升他们争取权利的主动性和积极性，将个体弱小的分散的农民集合成要求自己权利的社会进步的总体势力。　　

第二，在宪法中恢复1954年宪法所规定的公民迁徙自由的权利；废除1958年以来的户籍制度和关于限制农民进城转为城市居民的法规与政策，按修改后宪法中有关公民迁徙自由的规定，制定实施农民进城及转化为市民的法规和政策。总有人以“农民都涌入城市会造成大的灾难”作为反对废除户籍制度的借口，但这只是一个假设的借口，并不是说废除了户籍制度，每个农民都涌入城市，都要转变成城市居民。农民进城，是以生产方式的转变带动生活方式的转变，并不是单纯为了追求城市生活而在没有相对稳定职业的情况下，就盲目进入城市——这种情况不能说没有，但毕竟是极个别现象，对此也要加以限制。农民进城转变为市民的基本条件，就是相对稳定的工作和收入，对此，应按城市的情况分出相应的标准，大、中、小城市因生活水平的差异应有所区别，只要达到这些标准，就应容许农民及其家属转入该城市为市民。现有的农民工、个体工商户和私有资本家，有相当一部分已达到此标准，就应容许其转为城市居民。当然，有一些人因具体原因不愿这种转变的，也不应强迫。对于转为城市居民的农民，应享有市民所有的公共设施、福利等的充分权利，政府还应在一些方面给以必要的照顾，以帮助他们的转变。这样做，短期内可能会出现一些问题，但不仅是农民发展，也是城市长远发展的必要环节。　　

第三，废除在县以上人民代表大会代表名额分配中市民与农民1：4的比例。这种比例的规定，是明显违背公民社会原则的，更是对社会主义民主的嘲弄！在法律上明确规定农民与市民有平等的公民权和民主权，就必须废除这歧视、贬低农民选举权和被选举权的规定。这一点，实行起来并不困难，其结果可能会导致在人民代表大会中代表农民利益的代表名额增加，但这正是现实社会关系的反映。一些人总以农民“觉悟低”为由反对他们参与民主政治，或者只是将农民的民主权限制在村乡，认为他们没有资格也没有能力参与县以上的政治活动。这与西方国家在19世纪以财产和受教育程度限制农民、工人选举权的行为是一样的。不是农民的“觉悟低”，而是持这种观点的人官文化等专制意识太强。规定农民拥有与市民平等的选举权和被选举权，并不等于农民就有了充分的民主权，也不等于中国就实现了民主制。但这种规定毕竟是向以民主法制改革行政集权体制前进了一步，为农民参与民主政治提供了一个基本条件。而农民在参与民主政治的进程中，不断提升自己的政治意识和文化精神素质，又是中国社会进步的必要内容。　　

第四，落实农民享有宪法中规定的“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。宪法中规定的享有这种权利的公民，是指全体公民，当然包括农民在内。但现在的情况是，只有城市居民能够从国家（各级政府）获得物质帮助，农民很少，甚至没有获得这种帮助。在一些保持集体制经济，并能有效地发展村办企业的农民，以及部分经济条件较好（主要是发展工业和服务业）的城市郊区和个别农村，也由村民委员会或集体经济管理机构规定了对年老、疾病或者丧失劳动能力者的物质帮助，其资金来源并不是政府，而是农民的组织、政治机构。而大多数农村，并不具备这个条件，政府有义务对全体农民与市民一样（因生活水平差异，城乡可有一些差别）予以物质帮助。在当前情况下，尤以医疗、孤寡老人的养老保证和残疾者的生活、工作保证为最突出。近年政府出资帮助农民办“合作医疗”的措施，是其表现，但力度太小，很难解决问题。至于孤寡老人的养老保证，历来由集体经济或村民委员会解决，农民残疾人的生活、工作也是如此。这是远远不够的，政府要明确自己应承担的义务，从财政支出相应资金，给以他们以物质帮助。　　

第五，规定农民及农民工的子女有与市民子女平等的享受国家义务教育的权利。现行的九年制义务教育的权利主体，是全体公民的适龄子女，其义务的承担者，主要是政府，其次是作为子女监护人的公民。本届政府之前的几届政府，对这一点的认识是相当片面的，或者说没有认知自己应承担的义务，政府教育经费投入的比例之低，是现代世界上罕见的，还推行“教育产业化”，将各级学校视为营利机构。而且，城乡教育资源和师资的分配极其不合理，并实行“重点学校”制，致使城乡教育差距悬殊。在这种情况下，农民子女接受义务教育的权利大受损害，特别是进城农民工子女的教育，更是处于荒废状态。本届政府注意了这个问题，并尽力加大农村义务教育的投入，设法解决农民工子女接受义务教育问题。但距宪法和法律对政府规定的义务的完成，还有明显不足。要以更为明确的立法，督促政府履行其应尽的义务，以保证农民及农民工子女受教育权的实现。　　

第六，规定农民享受由国家提供的各种公共娱乐、体育、休息和休养设施的权利，明确政府相应的义务。虽然因经济条件的限制，中国公民所能享受的公共娱乐、休息和休养的的设施是比较少的，而这些设施又主要集中于城市，也就是说只有市民能够享受这些由国家财政投资兴建的公共设施，就是那些进城农民工，也因劳动时间太长，没有机会享受。虽然法律并没有规定农民不能享受这些公共设施，但农民不可能为了享受这些设施而专程进城。这些公共设施只建于城市，等于限制或取消了农民享受它们的权利，而是只供市民享受。规定农民与市民同等的公民权，就要明确农民也和市民一样享受这些公共设施的权利，而应履行义务的政府，也有责任在农村建设相应的设施，以保证农民这项公民权的实现。　　

三、改革土地权利关系，明确农民对土地的占有权　　

对中国土地制度及其权利关系的认识和规定，一直是比较模糊的，其关键在于未能认知土地占有权这个范畴。由此导致将中国的土地分为国家所有制和集体所有制两部分，城市土地及矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源（由法律规定属于集体所有的除外），“都属于国家所有，即全民所有”；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，“属于集体所有”，宅基地、自留地、自留山“也属于集体所有”。国有土地的使用权可以承包给“单位或者个人”经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。此外，国家所有的土地可以将使用权有偿或无偿地用于建设用地，农民集体所有土地的使用权经政府批准，可以有偿（土地补偿费、安置补助费、附着物和青苗补助费）被政府征用，除国家机关和军事用地、城市基础设施和公益事业用地、国家重点扶持的基础设施用地、法律行政法规规定的其他用地外，用地方均要有偿取得已被国家征用了的农民集体所有土地的使用权。　　

这样的土地权利关系，存在如下问题：一、只有土地所有权和使用权两层权利；二、“国家所有”与“全民所有”的差异及其权利主体不明确；三、“集体所有”土地实际的所有权并不归农民集体，而是由国家掌控；四、没有了集体经济的土地集体所有制是不利于农村经济发展的；五、农民承包集体所有土地的使用权不利于其个体生产经营，更不利于农业的工业化；六、国家补偿征用农民集体土地再由政府有偿转让土地使用权的差价悬殊，而且容易滋生腐败。　　

为此，必须在从理论上重新界定中国土地权利关系的前提下，对之进行改革，以明确农民对土地的权利和其他经济权利，与其公民权和民主权相结合，成为农民参与商品经济，改变生产方式和生活方式的依据，在素质技能不断提高的进程中，自主联合，促进社会主义公有制和民主制的改革发展。　　

马克思在论证社会主义原则时，曾提“重建个人所有制”，他写道：“在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立各人所有制。”^[3][3][3]作为实行社会主义制度的中国，其全部土地所有权既不能属于作为公共权利行使机构的国家，也不能只属于农民个人或其集体，而是属于全体公民个人。土地并非人为产物，因此，不属于某些人或团体。之所以土地的所有权归某些私人或国家，不在土地的自然属性，而在其社会属性，在于掌控暴力、财富者利用自己的势力对土地的强行控制。拥有土地所有权的奴隶主、封建领主和以皇帝名义的国家，以及资本化的土地所有权和土地所有权的资本化，都是如此。社会主义与以前各阶级社会的本质区别，就在于将土地和主要生产资料的所有权从资本家和集权专制国家那里夺过来，交还全体公民。在社会主义制度下，全体公民都平等地拥有他所生存的国土上的全部土地所有权的一部分，就像对国有企业生产资料的所有权一样。这种所有权是针对全部土地的，也是不可分割的，它只能通过对从所有权派生占有权，并控制行使占有权的机构来体现。中国现行法律将土地分为“国家所有”和“集体所有”两部分，前者为城市土地和滩涂、荒地、森林等，后者为农村和城市郊区的土地。并规定国家所以即“全民所有”，为什么只有城市的土地和非农用地的滩涂等才是“全民所有”（农民也有其所有权），而农村土地只能由特定村的村民“集体所有”？为什么只许农民拥有城市土地的所有权，而不允许市民拥有农村土地的所有权？进一步说，为什么此村农村只能拥有此村土地的所有权，而不能拥有彼村土地的所有权？这些都是不可能从社会主义制度加以说明的。但《中华人民共和国土地管理法》却明文规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”^[4][4][4]显然，这两种所有制是相矛盾的，而且不能从法理上说明其根据。　　

按照社会主义原则，自然形成的土地应属于地球上全体人类，在国家存在的情况下，一国领土范围内的土地，属于该国全体公民所有。但这个所有权并不是将土地平均切分给每个公民，而是在保持并保证每个公民的所有权基础上，将其占有的权能集合起来，汇总于公共权利机构，由公共权利机构将占有权分配给企业和农民个人，再由拥有占有权的企业和个人行使其使用权。具体说，应通过改革，形成由四层权利构成的土地制度。　　

其一，中国的土地所有权归全国公民个人平等拥有。这是中国的社会主义制度所决定的，在苏联的初级社会主义制度下，曾实行土地国家所有的制度，而中国在土地改革以后，则在法律上规定土地归国家所有与农民个人所有两种所有权，现行的土地制度，不过是将农民个人的所有权收归集体。在人民公社时期，农民“集体的土地所有权”与集体生产经营是一致的。到了联产承包责任制时期，土地的“集体所有权”是由行政集权体制在农村的几层组织所掌控。实际上，新中国成立以后并未改变土地所有权归国家的历史传统，只是改变了国家政权的性质和掌握者。而土地的国家所有权，也在新的国家政权上得到了更加充分的体现。半个世纪以来，从土地改革到合作社到人民公社，再到联产承包责任制，这一系列的土地权利关系的变化，都是以国家对土地所有权的掌控为根据的，而唯一不变的，也是国家对土地所有权的掌控。但在理论和法律上，都又在将城市的土地规定为国家或全民所有的同时，将农村土地规定为“农民所有”或“集体所有”。前者是符合实际的，后者则是名实不符的。农村的土地所有权也是归国家的，农民或农民集体从来就没有掌握土地所有权，他们拥有的，只是从国家的土地所有权派生并分配的占有权。　　

中国初级的社会主义理论和法律来源于苏联，但在土地所有权上，却远不如苏联教科书和有关法律明确。苏联的政治经济学教科书和相关法律规定：土地归国家所有，由掌控所有权的国家将土地的使用权分配给企业或集体农庄。虽然明确，但不正确。社会主义公有制的权利基础是所有权，而所有权的主体是公民或劳动者个人，而非作为公共权力行使机构的国家。不论劳动力，还是生产资料，以及土地，其所有权的主体都是个体的公民或劳动者个人，而非作为公共权利行使机构的国家。不论劳动力，还是生产资料，以及土地，其所有权的主体都是个体的公民或劳动者，这也就是马克思所说的“重建个人所有制”。土地所有权，包括占有、使用、处置、收益等各权能，其中，占有（含使用）的权能可以由所有权派生为相对独立的权利，而为了控制和收回占有权及其再派生的使用权，所有权主体必须牢牢掌控处置的权能，并坚持和要求收益的权能。　　

至于全体公民和劳动者对土地的所有权，并不是采取将全国土地按人口平均分配的方式实现，而是作为每个公民的一份权利，通过选举和掌控行使由个人土地所有权派生并集合的公共占有权的机构，并以立法权、监督权等制约土地公共占有权的分配及其管理、收益，得以实现。至于土地的处置权能，必须由所有权主体以民主法制予以控制，而土地收益权，则可以依照所有权主体的意志，根据经济发展的程度，采取用于公共积累、公共福利或“分红”等方式实现。　　

对于中国的土地所有权，时下有一种观点，提出要将“农民集体所有”变成农民个人（家庭）所有，即所谓“私有化”。这实际上是在对现有土地制度权利关系认识不清的情况下，形成的“向后看”的思路。持这种观点的人只是简单地接受了土地的“集体所有”的提法，并未对之分析。实际上土地的“集体所有制”是不存在的，存在的是土地的国家所有制或“全民所有制”，农民集体只拥有从国家土地所有权分配出来的本村土地的占有权。“私有化”不能将本来不属于“农民集体”的土地所有权分给农民个人（家庭）。更为重要的是，这种“私有化”将农村土地所有权分给农民，又是对“全民”中几亿市民对土地的所有权的侵害。　　

其二，全体公民个人的土地所有权中的占有权能派生并集合为公共占有权，并由民主选举的公共权利机构行使。自古以来中国通行一种观念，认为天命是万物主宰，土地及其上生存的民众是上天交给“天子”——皇帝掌管的，所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”土地的所有权归皇帝或以其名义的国家，由皇帝将土地分配给其臣民。这样的分配，实际上是分配所有权的占有权能，相对固定后形成占有权。这种观念延续至今，仍然认为土地权力关系是自上而下的，即所有权归国家，由国家下分占有权和使用权。虽然法律条文和政策上写着“集体所有”，但不论政府负责人还是村民委员会及村民个人，都依此逻辑来看待土地权利关系。更为重要的是：“农民集体”虽然拥有“土地所有权”的名义，但并无所有权中的处置权能，即使其对土地的占有权能，也要依从实际掌控所有权的国家以政令形式规定其派生使用权的方式，这在“联产承包责任制”的实行中表现得相当充分。而现在中共十七届三中全会所规定的“土地使用权的流转”，更涉及土地使用权的层面。只有土地所有权掌控于国家，国家才有权进行这样的规定。与“集体所有”的其他生产资料，如拖拉机、汽车、耕畜等相比，国家几乎从来不干预其占有权和使用权，其原因就在于农民集体真正握有其所有权，而对土地占有权、使用权的规定，只能依据所有权。这种观念和逻辑是集权专制传统的表现，是与社会主义原则相违背的。马克思所说的“重建个人所有制”，其要点就是确立和保证劳动者个人的所有权。社会主义公有制作为商品经济和公民社会的高级阶段，是劳动力、生产资料和土地的所有权，都归公民个人，但由于社会化大生产和城乡差别，土地不能分割给每个公民单独占有，因此，在保持个人所有权的同时，将其中占有的权能派生并集合起来，形成相对独立的公共占有权。这个公共占有权要由全体公民（包括农民和市民）选举的立法机构立法成立的行使机构，即国有资产[5][5][5]和资源占有委员会来行使。国有资产和资源占有委员会的负责人，也要由全体公民或人民代表大会选举产生。　　

土地的公共占有权，是社会主义公有制的土地权利关系中的关键环节，明确并规定土地的公共占有权，又是解决中国农民问题的必要环节。需要说明的是，行使土地公共占有权的国有资产和资源委员会与行使行政权的政府是有区别，并且是没有隶属关系的。对于土地，政府应负责行政方面的管理职责，如行政性的土地使用规划、税收等等，但不行使土地的公共占有权。　　

其三，国有资产和资源委员会将土地的公共占有权分配给国有企业或公共单位，以及从事农业生产的农民个人。这种分配包括无偿和有偿两部分。无偿部分，是指分配给公共权利机关、军队、事业单位的用地，因其不从事经营，而且是为公共利益服务的，因而其使用权是无偿的。有偿部分，是指分配给国有企业和农民的生产经营用地，其有偿，是指按分得的土地面积和质量缴纳土地占用费，由国有资产和资源占有委员会收取。至于私有企业和外资企业，因其所有权不属全体公民，故不能占有土地，只能从国有资产和资源占有委员会租土地使用权。而农民个人之所以可以分配土地占有权，则由于历史原因及其生产特点所致，特别是土地改革时分配给农民实际的土地占有权。农民的农业合作社与其所办工商合作企业用地，是从其个人占有权中派生的使用权，也不由国有资产和资源委员会另外再分配土地占有权。　　

国有资产和资源占有委员会分配农民土地占有权，是土地占有权的再分配，是第二层占有权，因此要由第一层占有权统属。其分配的原则，是在一个时点，按村（特殊情况也可以按乡）的范围，根据土地面积与质量，平均分配给该村（特殊情况的乡）全体村民。以后再以没10年或15年为一期，对因人口变动（生、婚、死、迁）造成的变化进行个别调整。农民的土地占有权对于农民来说，是终身制，其死亡后应交回国有资产和资源占有委员会。而当某农民从各种渠道转业并定居于城市，其土地占有权也要交回国有资产和资源占有委员会。　　

其四，由农民分得的土地占有权包含使用权，农民可根据自己的意愿与需要、能力，进行个体生产经营，也可以将土地使用权从占有权中派生并集合，与劳动力所有权派生的占有权相结合，组成合作制经济实体，从事农业或工商业（不脱离本地）生产经营。农民参加合作制经济实体，并不是将其土地占有权并入“集体”，而是保持农民个人的土地占有权，只是将其包含的使用权能派生并集合，当其本人不愿或不能（如因职业变化转为市民）后，就可以收回使用权，或自己经营，或参加其他合作经济实体，或纳入占有权交回国有资产和资源委员会，或在丧失劳动能力和年老后因所参加的合作经济实体不能提供必要生活保障情况下，将土地使用权从合作经济实体收回，出租他人经营，收取必要的生活资料。也只有在明确农民个人对土地的占有权的基础上，才能进行土地占有权或其使用权的“流转”。　　

私有企业或外资企业，不能从国有资产和资源占有委员会分配土地占有权，其用地的使用权，在城市，可向国有资产和资源占有委员会申请，由该委员会按规划并收取费用调拨租用；在农村，需先向国有资产和资源占有委员会申请，由该委员会按规划协调拥有土地占有权的农民，再由企业与农民协商租用土地使用权的位置、面积、时间、租金和其他条件，签订合同，报国有资产和资源占有委员会批准，并在政府行政管理部门登记。对于所租土地面积较大，非一个农民所占有土地能满足的，应与多人分别签订合同和办理相关手续。　　

以上四层权利关系，是中国社会主义土地制度的要点，也是对现行土地制度改革的基本思路。既符合社会主义公有制的原则，又考虑到中国现实的经济状况，是解决现在因土地权力关系而产生矛盾的关键。在规定农民与市民平等的公民权和民主权的前提下，确立并保证农民对土地的占有权，是农民自主联合，成立新的合作制经济实体的必要权利根据。