浙江武义县后陈村在2004年创造性地设立了全国第一个村务监督委员会，从而在村一级建立起村支部、村委会和村监委三委并立的治理制度架构。后陈村创设村务监督委员会的实践，正好与中央2004年17号文件的精神不谋而合，而被称为中央17号文件的现实之作。在后陈村创设监委会后不久，《南方周末》、中央电视台新闻调查等著名媒体相继报道，相关部门到后陈村考察并多有正面肯定。后陈村设立村务监督委员会的实践因此被称作“后陈经验”。

笔者在2006年9月到后陈村作了为期10天的调查，以为后陈村创设村务监督委员会的实践，对于改善村级治理，完善村务管理和缓解干群关系，具有十分重要的意义，并可能在相当广泛地区推广“后陈经验”。

后陈村是武义县自洋街道的一个行政村，有900多人，300余户。后陈村在人民公社时期就是一个先进村，曾长期是县委书记蹲点的村，也是一个典型的农业村。1980年代末，后陈村从外地学会珍珠蚌的繁育技术， 1990年代以来，全村大多数劳动力都有过到全国各地繁育珍珠蚌的经历。也因此，后陈村比邻近村庄更为富裕。

与后陈村农民的相对富裕相反，后陈村集体自分田到户以来，因为无固定的集体收入来源，而财务紧张。至1990年代末，村集体已经有不少负债，拒绝交纳税费的农户也不断增多。村民与村干部之间的关系十分紧张。

2000年以后，后陈村有了两个改善村集体财务窘境、增加村集体收入的机会，一是后陈村的一部分土地是原来河道所在地，有大量黄沙可挖，2000年以后，武义县经济发展速度加快，对黄沙的需求增加，黄沙价格大涨。2001年，有私人老板以160万元与后陈村签合同开发后陈村50亩沙场。160万元对于当时的后陈村，可谓是巨额收入。二是2001年金丽温高速公路修建，占了后陈村数十亩耕地，并因此给后陈村30多万元土地补偿款。

有了这两笔收入，以前不关心村务的村民，一下子对村务尤其是财务关注起来，村中关于村财务不清和村干部权力滥用的消息泛滥。村民多次组织到县市上访。而时任村支部书记因为没有及时回应村民的怀疑，而在2002年村支部换届选举中落选。

也就是老支书落选的那一年，后陈村被纳入到武义县开发区的范围，后陈村大量农地被征用，到2004年，后陈村已征土地上千亩，征地款达1000多万元。大量土地被征和巨额征地款的到来，使村财务进一步成为村民关注的焦点，而后陈村依然没有沟通村民与村民所关心村务尤其是财务的渠道。村民与村干部的互不信任甚至对立情绪进一步蔓延。在一次党员会上，党员质问村干部，为什么承包少数的私人老板越界采沙而村干部不去制止。村干部无法回答党员的问题。党员会上群情激愤，并当即决定由全村党员到沙场阻止越界采沙。

党员的行动得到村民的支持，而沙场老板也终于说出曾送钱贿赂村干部的事实。市县纪委来查处村干部，刚刚上任一年新支书被开除党籍。应村党员会议的要求，街道派户口仍在后陈村的街道干部胡文法回后陈村担任村支书。

胡文法回村担任村支书后，首先要面对村民对村干部的严重不信任乃至对立情绪。胡文法召开村民代表和党员会议，并成立了由一名党员代表、一个村民代表和村出纳等人组成的村财务监督小组，对近年来全村所有财务往来，尤其是与土地被征款相关的每笔收入和支出作了清理。为了平息村民的不满，胡书记向村民承诺，即使过去的事情无法有一个完整的交待（因为过去的事情牵涉众多盘根错节的关系），也要保证今后全村所有财务和村务的公开与透明。

到2004年4月，后陈村的情况稳定下来，县委也派工作组到后陈村指导工作。县委工作组十分重视后陈村成立村财务监督小组的经验，并建议成立村务监督委员会，以监督村务，防止因为村务不公开而引发的干群冲突。按县委工作组的意见，后陈村由村民代表会议选举产生了三名村务监督委员，其中一名任村务监督委员会主任，村务监督委员会与村支部和村委会并称为“村三委”。后陈村上访村民张舍南当选首任村监委主任。2004年6月，后陈村村务监督委员会正式挂牌，四天后，中央关于健全和完善村务公开民主管理制度的意见（即中央2004年第17号文件）出台。

根据制度设计，村务监督委员会由村民代表会议选举，对村民代表会议负责。监委会有权列席村两委所有关于村务决策和管理的会议，实行事前、事中和事后的全方位监督。村集体所有支出都必须有村监委的签字才能入帐。

2004年8月，武义县全县分类分步推行村务公开民主管理工作，推广后陈村经验。因为成立了村务监督委员会，村民有了监督约束村干部的渠道，自2004年以来，农民针对村干部的上访大幅度降低，反映村干部问题的信访件从2003年305件降到2004年的125件和2005年的89件。

后陈村创设监委会后的具体成果众多。其一，成立村监委会后，后陈村每年的招待费，仅为成立前一个月招待费的支出；其二，后陈村的鱼塘承包招标，投标所得承包费翻了一番；其三，因为干群关系改善，村务决策的执行难度大大降低，村中以前的难事变得不难；其四，成立村务监督委员会后，村民对村干部评价大为好转，后陈村没有发生一例针对村干部的上访和信访。

总结起来，自创设村务监督委员会以来，后陈村的治理至少有以下四个方面的变化：

一是干群关系大为好转，干群对立情绪消失了，而干群之间的信任增加了。因为所有村务尤其是财务透明，村民对村干部的怀疑消除了。同时，因为村监委会参与村中所有重大事项的决策，和监督每一笔村级支出，村民对村干部有怀疑，可以询问村监委会成员，由村监委解答村民的疑问。村监委会也因此成为村干部与村民联系的桥梁。

二是由于村监委会由村民代表会议选举，并对村民代表会议负责，而使村民代表会议由虚变实，村民代表会议因此逐步成为重大村务决策的经常性机构。后陈村在设立村务监督委员会之前，村民代表会议形同虚设，村民代表的选举走过场，村民代表会议三年可能也不召开一次。村中重大事务往往由村两委决策，缺少民主程序。村务监督委员会成立以后，后陈村的村民代表选举立即正规起来，且村民代表的竞选也十分激烈。而由村民代表会议选举村监委会时，有意参选监委会的村民代表必须向村民代表保证当选监委会成员后，要用足够时间和精力来做好村务监督工作。监委会委员的竞选也十分激烈，以至于首届监委会的三人均落选，而其中的一个重要原因是首届选监委会时，村民普遍认为监委会不会起什么作用，而有很多有竞争力的村民代表没有参选。

三是监委会的设立，有效弥补了村庄选举的不足。后陈村2002年和2005年两次换届选举，均竞争激烈。在选举中，因为存在家族、派性等因素，村庄选举往往变成了几种力量之间的较量。尤其严重的是，当村集体有资源时，村干部可能通过村集体资源收买村中有影响力的精英人物，村庄中就会被这些精英人物制造出诸多有偏向的舆论出来。村庄中甚至公开出现贿选。后陈村两届选举中，均出现了以上问题。而仅仅在2002年激烈竞选一年以后，后陈村两委主职干部均出现严重经济问题，就是因为村务缺少监督所至。成立村监督委员会后，因为重大村务要经由民主决策的程序，村所有支出要经由经办人、村委会主任、村支书及监委会四方的签字，就使民主决策、民主管理和民主监督落到了实处。因为有了村务监督委员会，而使村干部想捞好处也没有了机会。

四是监委会的设立，使村务公开有了依托。在设立监委会之前，因为信息不对称，由村干部进行的村务公开尤其是财务公开，仅仅是该公开的不公开，公开的都是不重要的无关痛痒的事务。村民缺少对村务公开的真正有效的约束力。设立监委会后，由村监委会主持村务公开工作，村务决策、管理和监督相对分开，就使村务公开容易落到实处，且村民对于村务公开中不明晰的地方，可以找村监委询问。

为什么后陈村设立村务监督委员会会起到如此明显的作用？在后陈村，至少有三大因素在其中发挥了至关重要的作用：

一是村集体有一定的集体收入，尤其是因为征地或自然资源，而有意外的收入。这些收入不是某个英雄人物创造出来的，比如华西村吴仁宝、南街村王宏斌等人的创造，因此，每个村民都认为自己有份，可以分享集体收入的好处，从而激发出村民热烈的参与村集体收入分配的热情与期待。二是村庄中有众多愿积极参与村务的精英人物。正是因为后陈村不仅较少人财物外流，而且近年来因为工业化的加速，而有大量本地就业机会甚至有相当部分外地农民工在村内租房，而使村庄不断有资源流入，是资源流入型村庄。同时，后陈村有一批在本地办有工厂或拥有工程队的村庄精英人物，比如2005年参加村委会主任竞选的两位候选人，都是农业企业家，前后两任监委会主任，都有数万至数十万元的年收入，建有很好的楼房。正是这些村庄精英的介入，使村庄的各个职位，都有大量精英人物参与竞争，从而使制度可以得到人员的接应。前二者相加，就使后陈村在村务监督委员会的运作中，形成了村民集体行动的能力，使制度运转有了内生的动力，村务监督委员会的制度设计，可以形成正向的反馈机制。

换句话说，正是后陈村两个必要的条件，构成了村务监督委员会良性运转的前提，这两个必要条件，一是村集体有一定的集体收益，尤其是诸如征地款一样人人有份的意外收益，二是村庄属于资源流入村。有了这两个必要条件，就会让村民有了参与村务、监督村务的动力，同时又有众多的村庄精英竞争进入村庄的关键岗位，使正式制度所提供的实践空间，被不断地缘引制度的人们所利用，从而使制度充实起来。村务监督委员会的要害，正在于其为有着强烈参与村务要求的村民，提供了合法有序的表述利益的便利渠道。

也因此，村务监督委员会制度，或后陈经验，在沿海发达地区的农村和城郊农村，具有普遍意义，因为这两类农村，正是人人有份的土地征用款较多的农村和资源流入型农村。而在一般中西部地区的农村，因为村集体没有固定收入来源和农村人财物的流出，村民甚至不愿意参加村委会选举，这种情形下设立村务监督委员会，就没有实践的空间，村务监督委员会等等制度，在实践中往往就变成有名无实，形似神非的累赘，成了当前中西农村众多的形式主义之中的另一套形式。

而观察今日中国沿海发达地区的农村和城郊农村，因为征地补偿款及村内选举、决策和管理的矛盾，而使这些资源流入地区，反而成为农村矛盾的高发地区。在这些地区，推行村务监督委员会制度，则容易收到实效。推而广之，中央2004年17号文件，也许对于资源流入村，比对于资源流出村，更有针对性。较高的流源流量水平，与较为复杂的相互制衡的制度相匹配，而较低的资源流量水平则只能支持较为简单的制度设置。正因此，在今日中国农村区域经济发展水平差异巨大的情况下，要建立同样的村治制度，实在会勉为其难。与发达农村地区需要更为复杂、制衡和民主制度不一样的是，在中西部人财物资源不断流出的农村，可能需要的是相对简单、行政性与民主性之间有一定平衡的那种制度。

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