郑风田等:反思旱灾看我国农水改革

郑风田 郎晓娟 中国人民大学

注：这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了，我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下，希望对未来我国建立良好的农田水利设施，长久解决干旱困扰问题能有所帮助。这篇博文主要讲我国各地农田水利改革方向存在的问题及对策调整。

目前的农田水利改革方向必须要调整了。我国农田水利设施过去片面市场化改革暴露诸多问题。

“世界银行共识”在我国也有很大的影响。世行通过基础设施贷款、每年的政策报告等途径，多方位影响我国农田水利设施的改革与管理，不少改革方案的出台都是在世行专家的帮助下进行的。中国的水利建设和农田水利设施管理在改制承包之后经营日趋困难，管理日趋衰败、与农户用水间的矛盾日益增多的现状，也让人们开始反思“世界银行共识”的可行性，事实证明：水利资源的私有化和市场化的实行是有一定条件的，政府部门“甩包袱”式的私有化和市场化行为，将严重损害农村用水者的利益，并带来更多的矛盾和冲突。我国走访调查了不同的地方，现以某一市场为例，看一下他们这几年水利部门是如何改革的？又暴露了什么问题？

一、某市的水利设施市场化改革内容及暴露的问题

（一）某市利设施市场化改革的主要内容

1.将小型农村水利设施全面推向市场，尽数承包、拍卖。

2.水利部门追求资本化，由政府机构出面组建营利性公司，出现逐利行为。

3.部分水管单位改为企业性质推向市场，任其自生自灭，在向农户收取水费方面加大力度。

（二）某市市场化改革造成的后果和其中暴露的问题

1.水利设施产权改革后，承包者短期行为严重，大多将水利设施改作他途，并与农户用水之间产生巨大矛盾，而政府在其中未起到任何有效的约束作用。

2.沟渠等非排他性较强的水利设施既无人承包，又无政府管理，破坏严重，增加了农民用水的困难。

3.水利部门资本化现象严重，大量资金被投入工业等用途，农田水利设施建管乏力、年久失修，是无力对抗自然灾害的最主要因素。

4.改革过程只从水利部门自身的利益出发，将制度成本转嫁给市场和农户，而农民本身的需求被忽略，其意愿缺乏适当的表达渠道和方式。

三、对于农田水利设施私有化结果的反思和政策建议

（一）农田水利设施的私有化同样需要政府的补贴和监管，政府不能缺位，尤其不能把私有化作为“甩包袱”的手段

水利设施作为一种准公共产品，如何将其外部性内在化，提高社会资本进入的积极性，是需要认真研究的问题。政府不应抱着“一包了事”的心态，不能以“甩包袱”为主要目的。农田水利设施的承包，一方面应该建立长效机制，延长承包期限，遏制承包者的短期行为；另一方面应有相应规章和监督体系，约束承包者的经营行为，减少承包经营与农户用水需求间的矛盾。更重要的，政府部门也要承担应有的责任，在外部性较大、监督管理较为困难的渠系建设等方面投入资金，也应对承包者给予一定的补贴，鼓励他们更多的考虑农户利益，更好地保障水利设施高效运营。

（二）农田水利设施的管理体制改革不能“一刀切”，应结合当地实际，以“农民本位”为中心，建立参与式的农田水利设施管理模式

我国农村地区范围广、情况复杂，在一个地区推广良好的政策，到了另一个地方，很可能举步维艰。因此，在农田水利设施的管理体制改革中，任何政策和措施都不能全国“一刀切”，而应该充分考虑当地的实际情况再加以决策。

要做到这一点，必须要坚持以“农民本位”为中心：首先，必须要改变目前“由上自下”的管理模式，而应当积极提倡农户参与式的项目规划，由村民自治组织通过相应的民主决策程序，自己决定究竟需要怎样的公共品服务；此外，还应给予基层政府更大的灵活性和自主性，并努力建设农户参与农田水利设施管理的长期机制和对未来收益的稳定预期。

（三）在市场化之外，考虑如何借鉴集体化时期农户合作建设农田水利的经验，探索制度创新与组织创新，重构农户合作机制

作为一种高投入、高风险、低回报的资产，农田水利工程实际上并不完全适合私人经营，市场化的管理方式也许并非最佳的解决途径，应借鉴集体化时期动员农户合作建设农田水利的经验，研究如何重构农户合作机制。此外，还应考虑当地农村本身的特点，对于合作传统良好的农村社区，可以直接引入用水户协会等合作模式，由政府加以适当补贴，帮助其自立发展；而对于村庄分散现象严重，基本无法合作的村庄，则应该详细考察其分散化现象出现的原因，对症下药，帮助其解决村庄组织问题。

（郑风田为中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，经济学博士，副院长，郎晓娟为中国人民大学博士生）

郑风田等：国际两种“治水”模式的反思

郑风田 邱澄 中国人民大学

注：这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了，我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下，希望对未来我国建立良好的农田水利设施，长久解决干旱困扰问题能有所帮助。这篇博文主要讲各地在农水建设的经验及教训。

基础设施对于社会经济发展有着举足轻重的作用，其中农田水利设施对于农业生产和农户生活息息相关，但是相关历史表明，过去几十年，广大发展中国家在基础设施和公共服务上普遍失败的（Banerjee，Somanathan，2001），因此，国际机构和各国政府对农田水利基础设施的投资和管理方式进行了多方面的探索， 其中最受人瞩目的是“世界银行共识”和“东亚模式”。

“世界银行共识”：私有化、市场化及其困境

世界银行（2004）指出私有化是解决发展中国家公共品供给困境的有效方式，这种观点认为市场能够优化资源配置，而公共资源（比如水资源）则可以被视为一种可竞争、可排他、可转让的特殊商品，因此，构建一个有效的市场就可以让发展中国家的政府摆脱目前面临的公共服务效率低下的困境。

在小型基础设施的管理上，世界银行力推“社区共管”模式，他们认为，这一强调社区参与和同伴监督的管理方式会带来决策过程的透明化、责任化和公平化，并可与市场机制相结合，对公共服务进行更有效的分配，以此带来更高利用效率，创造更高的经济价值和社会价值（Wilder, 2002）。

世界银行的思想得到了许多学者的支持，并在世界范围内进行了推广，很多发展中国家在“世界银行共识”的指导下进行了各种基础设施的市场化和私有化改革。但是十几年的探索之后，人们却发现“世界银行共识”并没有为这些国家带来光明的前景，反而增添了许多新的困难，质疑之声因之四起，学者们对世界银行模式进行了深刻地反思和猛烈地批判（Bakker，2001；Briscoe et al., 1998；Gleick and Wolff，2002；Wilder and Lankao，2006)。

以“世界银行共识”在墨西哥的推行为例，学者们指出，这一改革没有改善墨西哥原先公共服务的低效率，反而带来了更多的问题，如：社会力量无力承担高额的建设和管理费用，国家资金的撤出加速了资金链的断裂，使得基础设施建设停滞不前；基础设施的私营化加大了人们获得公共服务的机会的不平等，造成了更大的贫富差距；私营业者对公共资源进行掠夺性开发，不顾发展的可持续性。

“东亚模式”——政府投资为主、社会资源参与为辅

很多学者认为“世界银行共识”仅仅看到了公共资源的经济性，忽略了很多深层次的因素：如世界各地的地域特征、社会文化各不相同，因此私有化难以在世界各地推广（Trawick，2003）；发展中国家缺乏相应的市场和法律制度，很难保证市场化的公平和效率（Wilder and Lankao，2006）；在某些地区，产权难以界定；等等。

在此基础上，学者们指出，财政力量的退出只会恶化基础设施和公共服务的供给状况，国家投资为主、社会资本参与为辅的方式才是行之有效的方法。在这种思想的指导下，日本和韩国的基础设施建设和公共服务取得了巨大的成功，由此彻底颠覆了“世界银行共识”。

以韩国为例，该国的农田水利基础设施的改革是“新村运动”的重要组成部分，随着新村运动的推行而不断深化。在投资上，韩国建立了以国家财政为主、受益农户投资为辅的管理体系，从资金上保证了农田水利基础设施水利的建设和管理工作能够顺利进行；根据各地特殊的地域特征，积极动员当地农村社会资源，建立“自下而上”的动员机制，充分体现农民的积极性、主动性与创造性；政府提供多种优惠政策与奖励措施，根据各个村庄的表现，政府实行奖勤罚懒的机制，以官办型民间组织为管理主体，根据农田水利基础设施规模的大小，由不同的官办型民间组织负责管理。这些措施都保证了韩国农田水利基础设施改革的成功。

启示

从上述国际经验中我们可以得到以下一些启示：

不能过分强调农田水利设施的私有化。国际经验表明完全照搬世界银行的思路是行不通的（Bakker，2001；Briscoe et al., 1998；Gleick and Wolff，2002；Wilder and Lankao，2006），在发展中国家，由于制度和法治建设的不完善，私有化往往不仅不能够发挥市场的资源配置功效，很可能还会损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡。

在基础设施改革中，政府必须发挥应有的作用。政府不能缺位，更不能把私有化作为“甩包袱”的手段，缺乏财政的引导和支持，是不可能解决基础设施的供给问题的。

以农户需求为中心，建立“自下而上”的农田水利基础设施选择与诉求表达机制，充分发挥相关协会的力量，在农田水利基础设施管理模式上采取“民办公助”的方式。

（郑风田为中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，经济学博士，副院长）

邱澄为University of georgia博士生）

郑风田等：我国农田水利设施改革面临的问题与对策

郑风田等 中国人民大学

注：这次大旱暴露出我国关系粮食安全的农田水利设施建设与管理存在不少问题。这几年在国家社科基金与国家自然科学基金等项目的资助了，我们对全国不少农户、基层政府部门、水利部门等进行了比较全面的调查。现把一些研究发现公布一下，希望对未来我国建立良好的农田水利设施，长久解决干旱困扰问题能有所帮助。

一、我国农田水利设施建设暴露出的问题

1．以市场化、私有化为主要特征的“世界银行共识”在不少国家出现困境，东亚小农的农田水利建设政府不应该缺位。“自下而上”的农田水利投入与管理机制可以解决管理效率问题。

从国际视角来看，过份强调私有化的“世界银行共识”在不少国家的实际执行过程中存在不少问题，“墨西哥困境”显示“世行共识”不得没有解决墨西哥原有基础设施提供的低效，反而带来了更大的问题，如：社会力量无力承担高额建设管理费用，国家力量的撤除加速了该国基础设施资金链断裂，使得基础设施建设停滞不前；水费急速增长，超出农户的经济承受能力，出现了“用水贵用水难”的问题；加大了人们对于水资源使用的不平等性，造成了更大的贫富差距，使得用水者更加关注短期利益，对水资源进行掠夺性使用，而根本不顾水资源的可持续发展等等。

“世界银行共识”看到了水资源的经济特性，而忽略了更多深层次因素：如各地文化、地域特征各不相同（Trawick，2003）；发展中国家缺乏相应的市场和法律制度，很难保证公平和效率（Wilder and Lankao，2006）；对复杂水系做产权明晰的界定很难。

不同于“世界银行共识”的“东亚模式”坚持国家力量不退出农田水利基础设施的投资管理领域，由国家投资为主，社会资本参与为辅。国家提供生产资料，由农民出工出力；建立“自下而上”的动员机制；以官办型民间组织为管理主体，根据农田水利基础设施规模的大小，由不同的官办型民间组织负责管理等等。

2．私有化、市场化导向的改革在我国也出现不少问题。

以私有化与市场化为导向的 “世界银行共识”在我国的水利建设和农田水利设施管理中也存在经营日趋困难，管理日趋衰败、与农户用水间的矛盾日益增多的现状。“世行共识”在不少地方演变成政府部门“甩包袱”式的行为，严重损害农村用水者的利益，并带来更多的矛盾和冲突。水利部门追求资本化，由政府机构出面组建营利性公司，出现逐利行为。

3．“农民声音”缺位的我国支农资金改革

如何整合目前分散的支农资金一直是一个热门话题，各级政府部门都积极献策，但整体来看，部门利益化倾向严重，不少政策建议都是想把别的部门的资金整合到自己所管部门。整体来看，目前有关支农资金的整合，其范围还仅仅局限政府部门与部门之间或者是中央与地方之间在资金安排和管理等问题上的协调与分配，却忽略了一个最重要也是虚似为最终受益人的声音：农民。要想真正解决目前支农资金整合，必须站在农民的视角，真正从“农民本位”的视度出发，强调农民在项目安排和资金划拨方面的发言权和参与权，并在制度与组织上予以保证，才能真正解决目前管理方式存在的问题。

4．乡村负债对农田水利投资具有多方面的影响，迫使基层政府挪用国家农田水利投资资金、制约农田水利设施投资、降低基层政府动员社会资源共同参与投资的能力等等。

乡村负债量大面广，且在中西部不发达地区尤为严重、乡村负债具有较强的难以化解性、乡村负债存在继续膨胀的压力、县级政府代替乡村政府成了一个“万能政府”。然而，本已承担起教育和医疗90%已上投资的县级财政状况也并不乐观，如果继续加大县级财政的支出压力，势必引发县级负债的急剧增加。

乡村负债可能迫使基层政府挪用国家农田水利投资资金、引发尖锐的基层干群矛盾，制约农田水利设施投资、滋长基层政府集体套取国家基础设施投资资金的腐败行为、弱化基层政府进行水利设施投资的动机、导致农村基础设施投资方向偏移等。如何解决这些问题是未来面临的一个严重挑战。

配套资金制度是我国政府为减轻中央财政投资负担，同时强化地方政府发展当地事业的主体责任而制定的一项财政资金下拨制度，配套制度在中西部贫困地区引发不少新的乡村建设性负债。“一刀切”配套的情况下，四大建设项目配套引发的中西部地区乡村存量负债为1516.94～2580.87亿元，按04年10000亿总负债存量估算，配套资金的作用至少达到了15.2%～25.8%，影响不容忽视。配套资金制度不仅会进一步增加乡村负债，还可能给部分政府官员提供寻租的空间，从而滋生腐败，助长政府官员不良的官僚习气。未来这种“行政软强制”的配套制度应该根据实际情况来改革。

 5.农田水利设施的社会资源动员面临诸多困境与制度“真空”，不少地区的农田水利设施建设存在比较利益低，难以吸引社会资金的问题。

税费改革后我国农田水利设施投入与建设面临诸多困境与制度“真空”。比如“两工制度”取消抽掉农田水利设施发展的基础，一事一议制度带来高额交易成本，“原子化”小农之间合作难，资源社会动员面临挑战，而农村社区不能对农民进行有效组织，社区公共服务处于瘫痪状况。另外农村基础设施投资风险大，民间资金缺乏投资激励、农村劳动力大量转移，投入和管理农田水利设施机会成本大等等。

针对上述情况，各地采取不同方式动员农田水利设施投入和管理的积极性，从制度与组织上进行创新，改变目前的恶性循环，比如在各地经验中，河南博爱县的股份合作制、广西平果县的用水协会等等，这些地区对农田水利设施的投入和管理进行了创新，有效动员了农民参与农田水利设施投入的积极性，值得借鉴。

各地的制度创新与组织创新时有如下特点：打破自上而下的供给决策机制，从农民本位思想出发；通过政府的宣传动员并带头组织，提供各项支持，政府积极参与而不是缺位，甩包袱等。

投入农田水利设施的收益来自农户所进行的农业生产，目前我国大部分农民仍以种粮为主，粮食作物价格偏低，农民为降低农业经营成本，就会减少或不对农田水利设施的投入和管理。只有以种植高收益的经济作物为主的农户才会有投入的积极性，对于这些农户，政府无须动员，他们也会在利益范围内主动投入和管理农田水利设施。不少地区的农田水利设施建设存在比较利益低，难以吸引社会资金的问题。不能把农田水利设施建设与其他水利设施一样推向市场。

农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部（基层政府的代表）、私人业主以及金融机构，其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。通过实证调研，我们发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施的建设。农业投入边际收益水平偏低是产生这一现象的根本原因：水利设施的最终消费者是农民，他们由于投资农业收益低而缺乏对水利的需求，而其他主体对水利的需求实际是建立在最终消费需求之上的引致需求，总需求水平大幅降低使水利建设作为一个产业陷入全面低迷。只有逐步扭转这一趋势以改变各个投资主体的效用函数，才会使其产生对水利设施进行投资的正向激励。

二、政策建议

1．不能过分强调农田水利设施的私有化

在发展中国家，由于制度和法治建设的不完善，如果短期内由获益部门缺乏约束条件地推行公共品的私有化，往往不能充分发挥市场的资源配置功效，很可能还会损害低收入阶层和农村居民的利益，甚至引起社会动荡。

2．对当前的支农资金管理方式加以改革，提倡信息的公开化和透明化

一般而言，农民自主参与的前提是建立信息的公开化和透明化机制，为此，应该要求支农项目的规划、建设、资金的使用等都以农民能够理解的形式向公开大众发布，并鼓励农民参与讨论和提出质疑，保证农户对于项目规划和实施的知情权、参与权，实现以农民为本位、满足农民需求的基础设施建设和支农资金投入。

3．中央应改革支农配套资金制度，坚持以农民为主体的决策机制，防止因制度缺陷引发的新的乡村负债

中央应尽快改革支农配套资金制度，在改变决策方式的同时根据各地经济发展情况制定支农资金配套比例，对于特别贫困的地方，逐步取消配套任务，防止因制度缺陷引发的乡村负债。重构一个能够代表农民利益、反映农民心声的执行主体，来保证水利设施投资、管理与维护工作的顺利进行。另外，由于我国现存的大部分农田水利设施本就是由农民投工投劳建设而成，在对其产权进行重新界定时理应首先考虑还权于民。所以，我们应该充分利用农民合作社和用水者协会这些优秀的组织，在对其进行扶持的过程中，首先保证“少取、放活”，而后“多予”，以提高农田水利设施投资的效率。

4．政府不能缺位，更不能把私有化作为“甩包袱”的手段，农田水利设施的投入与管理需要政府的补贴和监管，缺乏财政的引导和支持作用，社会资源的效率是不可能发挥出来的。

农田水利设施建设的资金资源与非资金资源主体大致有五种：农民、村干部、乡镇级政府干部（基层政府的代表）、私人业主以及金融机构，其中农民可能成为劳动力资源的投入者，各级干部可能成为组织资源的投入者。通过实证调研，我们发现这五大投资主体均在利益权衡中选择了放弃投资农田水利设施的建设。农业投入边际收益水平偏低是产生这一现象的根本原因：水利设施的最终消费者是农民，他们由于投资农业收益低而缺乏对水利的需求，而其他主体对水利的需求实际是建立在最终消费需求之上的引致需求，总需求水平大幅降低使水利建设作为一个产业陷入全面低迷。只有逐步扭转这一趋势以改变各个投资主体的效用函数，才会使其产生对水利设施进行投资的正向激励。

5．建立“农民本位”为主线的我国农田水利建设投入与管理机制

我国农田水利设施的投入与管理，农民的声音一直是缺失的。无论是在水利部门的改革中还是各种水利项目的安排上，虽然项目的申请与安排的名义很可能都是服务农民，但在项目的实际执行过程却大都转变为部门利益最大化与领导工程、面子工程，农民的利益得不到保证，农民的声音一直缺位。未来应该建立“自下而上”的需求表达机制、提高农民的组织化程度，降低交易成本，增加农民参与项目管理的相关监督机制等。

（郑风田为中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师，经济学博士，副院长）