农民增收的两大制约因素

何慧丽

2003年第8期《半月谈》上有一篇《一位种田能手留给政府的经济难题》的文章，讲述了湖南澧县车溪乡南阳村农民罗善平种田亏本的事。以罗善平种的80亩中稻为例――

每亩收了420多公斤，按当时每50公斤稻谷43元来算，每亩毛收入365．5元。而每亩的成本是这样的：种子20元；肥料68元；农药50元；机耕40元；移栽30元；灌溉35元；收割40元。这几项，每亩花了283元的成本。再加上每亩104元的税费，每亩实际成本是387元。收支相抵，实际上，每亩还亏了21．5元。罗善平辛辛苦苦种了80亩田，一年下来，反而亏了1700多元。这还不包括他和他爱人的工钱。

农业作为一个不经济的领域早已成为共识。就此例看，种田能手种田亏本，不是缺乏科技，不够规模和专业化，但他依靠科技、规模化和专业化增收致富的办法统统失灵，这至少说明农民增收的主要制约因素不在农业生产本身。本文据此个案，从农业生产之外，探讨以粮价下跌、生产资料价格上升、税负严重为表现的影响农民增收的两大主要制约因素，以及解决办法。

一  现实中农业产业化的另一面——对农业剩余的汲取

农业产业化，即建立农业产前、产中、产后三个环节相配套的农业生产服务体系，所谓的产购销一条龙，“公司﹢农户”，等等。现实中的农业产业化为农民提供了方便的服务，解决了生产过程中各种困难，似乎可以使农民致富。但是，它具有更为真实的另一面，即采取扩大剪刀差的方式过量提取农业剩余。

具体说来，农业生产里面已经没有收益，资金、化肥、农药、种子以及产出品的加工、购销等非农领域，通过对农产品的产前、产中、产后的服务、加工、流通等还可以生成一定的利润。这些涉农领域中能获利的经济组织，由于自上而下的控制体系实际上成为各级政府和垄断部门的资产，其服务功能在大多数地方实际上已经异化，所谓“农业服务”，如电力、农机、水利、植保，以及农药、化肥、种子等方方面面，都变成政府部门的条条控制；种子站、农机站、化肥站等“七所八站”的体系都完整地放在政府一头。于是，在改革开放和市场经济的作用下，这些涉农经济部门兼具市场垄断和行政垄断，趋向于追求垄断性地占有超额利润。这使公平竞争的市场机制难以产生，加剧了农业与工商业的交易劣势。

当凭借垄断地位获取超额利润的部门坚持、并且加强原有制度来获取利润的时候，农业的产业化并不能使农民在农业生产活动中获得利润。所谓“粮贸公司＋农户”、“棉花公司＋农户”、“油脂公司＋农户”等农业产业化模式中的国有公司，国家给收购资金收购农民的粮棉油产品，有的却一直以来公然不执行国家收购政策，压级压价，缺斤少两克扣农民，如湖北省棋盘乡1999年的粮食收购的保护价本来就是1995年以来最低的，早稻、中稻和晚稻每百斤分别为45元、47元和47元；但农民交售时的实际价格更低，三茬稻的实际价格分别为40元、39元和35元左右[1]。

政府主导、参与的产业化尚不可能使农民从中获得真正的实惠，更不用说其它的经济实体主导、参与的“企业＋农户”的模式了。因为企业的目的就是利润最大化，当它能获得超额利润时，可能会让利于农民；当只能获得社会平均利润时，可能会分一点利给农民，当得不到社会平均利润和面临危险时，就会转嫁风险于农民。追求利益最大化为第一目标的农村外部的企业，与不经济甚至负效益的农业结合，很难对农民增收有利。

罗善平收获的稻谷每50公斤才43元，这个价格对水稻高产区的优质稻而言，大大低于政府的保护价。其每亩用于购买种子、化肥、农药的成本为138元，占毛收入365．5元的37%；机耕、灌溉、收割、移栽的成本145元，占毛收入的40%。这占毛收入77%的开支中，除了移栽之外的每个环节，都是农民不能进入的领域：提供种子、化肥、农药的多是部门垄断，并有交易中的各种壁垒的限制；至于机耕、收割的费用，明显地与农民买这些机械化的生产资料的价格之高相关，而灌溉费用则与水利部门管辖的水费，电力部门管辖的电费之高相关。这高昂的成本中到底有多少属于市场加部门垄断的剪刀差，不得而知。但事实是：自80年代初以来，国家大幅提高了18类农副产品价格，但同时，生产成本增加，主要涉农工商业产品价格大幅上涨。以1990—2000年价格变动情况为例，农副产品收购价格指数平均每年提高4．5个百分点，而农业生产资料价格销售指数则平均每年提高6．6个百分点。其间，1996—2000年，由于种种原因农副产品收购价格和农用生产资料价格均呈下跌趋势，但农副产品收购价格环比指数累积下跌了24．1个百分点[2]，而农用生产资料销售价格环比指数才累积下跌了3．3个百分点，差距达20．8个百分点[3]。农副产品和农用生产资料比价差距拉大，造成由涉农工商部门占有的巨大的“剪刀差”。

通过提高外部规模的、以涉农垄断部门和工商业资本入侵农业的产业化，成为汲取农业剩余的有效机制。这正是粮价低落、生产资料价格上涨，成万上亿的罗善平们种田亏本的第一个主要原因。

二  税负的加重与基层政权“经济行动者”的角色高度相关

实行财政包干体制确立了各级地方政府与中央政府比较明确的收益分配关系。财政包干体制，即分税制，实质就是“地方承包制”，就是让县、乡镇地方政府在市场中“自主经营、自负营亏，自我约束，自我发展”。在一些县、乡级的经济组织中，从实际决策和责任承担者看，政府是实际上的所有者，是经济主体，有扩张财产收益的明确动机和行为。有学者认为，在市场经济中，基层政权成为公共资源的垄断集团，成为从事经营的“经济行动者”[4]。   

作为经济行动者的基层政府，增收成为主要的目标，其来源就是当地的工商业和农民。在工商业欠发达的中西部地区，基层组织的生存压力使乡镇工作人员的主要任务就是保工资抓收入。由于历史遗留以及现实吃喝招待造成的债务因素；由于无论收入状况（税源）如何都必须逐年加码上缴的财税任务；再加上条块分割所导致的有钱的部门都垂直向上以及机构庞大，冗员多的原因，向农民派税就成了基层政府增收的主要来源。

这个意义上的税收，就是取之于民用之于政府人员日常办公开支、工资开支，用之于还乡镇企业倒闭欠债，乡镇办公楼、小城镇基础设施建设欠债等政绩工程的税收；而不是为了既能解决乡村公共事务又能解决农民负担，即农民依据法律规定应承担的合法负担的税收，包括向国家交纳的税金、完成国家农产品定购、向集体经济组织缴纳村提留和乡统筹、农村义务工和劳动积累工以及法律法规规定的其他费用。成为公共资源的垄断集团的乡镇政府，会按经济理性人的逻辑，通过虚报农业正税、虚报田亩、虚报农民人纯收入、多估亩产值，甚至胡乱摊派等方法千方百计增加农民负担。所以，无论现行的农业政策怎么规定，所谓的目前我国农业正税率为农民人纯收入的7%，农业附加为20%，两税合计的上限为8．4%，农民承担乡统筹村提留不得超过上一年人均纯收入的5%，等等，在不发达的农业大县，都无法得到落实。

从基层政府的“经济行动者”的角度，就很容易理解罗善平的每亩稻谷的税负数额之重了。他每亩稻谷的税费104元，约占毛收入365．5元的29％，这个数字无论怎样都无法按税收政策在落实中由于“五难”（面积确定难、产量核实难、价格定准难、征收操作难、减免落实难）而导致的偏差理解，乡镇政府的这种行为无论怎样都无法作为为乡民提供公共品服务的政府主体行为而理解。正是经济主体的追逐利益的特性，这种组织越来越具有自利性，越来越与农民间呈紧张甚至对立、掠夺而不是服务的关系。

只要基层政府演变为“经济行动者”的角色，成万上亿的罗善平们所期待的减免税负，中央政府一再强调的减负政策的落实，就很难实现。这是农民增收的第二个主要制约因素。

三  农民增收的出路

如何在整个国民经济年增长率持续高涨的同时，在农业人口的非农化前景却不很乐观的情况下，使仍占64％的农业人口的收入稍有提高，这是个既现实又极有战略性的问题。针对两大制约农民增收的外部性问题，采取以下措施很有必要：

农业产业化应是提高内部规模的产业化。政府应该把还有利润的涉农领域（金融、保险、水利、供销、批发、农机等等）放开，发动农民的积极性，使农民树立起“要发展就必须自己帮助自己”的理念，利用各种传统的村社组织资源走向自助和合作化之路，以组织本身的努力来增进成员的利益，通过合作的规模经营生成规模效益。这就会使农业剩余尽可能地留给农民自身，少受工商业的过度盘剥，并且实现以工商金融反哺农业。政府应在这种内部规模的产业化过程中起到帮扶和发育的作用，如让农民的合作组织能够免税地进入这些尚能产生利润的领域，给农民提供一定分额的资金作为基金，循序渐进地开展各种自助活动，等等。

还乡镇政府的“社会事务管理者”的角色。乡镇政府的改革，不只是裁剪冗员，而是功能的重新定位，“使其只保留最基本的社会事务管理能力，不对经济增长目标和自身财政负责，也不具备自我扩张和资源掠夺能力”[5]。同时，也让上级部门失去依托乡镇兴办升级达标、检查考核活动的权力和功能。这是为农民减免税负的根本举措。

鉴于现实中的基层组织“只唯上”，“不唯下”，而中国改革已经进入了通过各种力量的博弈来推动的阶段，农民增收的问题也不只是个经济问题，因此实际操作上是否分为两方面：一是通过各种提高内部规模的产业化发育村、乡两级的各种农民合作社，使“合作社作为财产主体和纳税主体，农民在社区内的农业生产只向合作社缴纳地租（承包费），不再承担其他税费”[6]；一是在村民自治、自愿的基础上，村一级建立以党支部为领导核心，以农民联合会为主体，以农民专业合作社和农民群众组织为补充的农村基层组织体系，使农民由虚弱的大多数变得强大起来，并积极合法地以一个整体的力量争取自己的应有权益。

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