在第六届县乡干部论坛上(2012年12月，河南信阳)，中央党校徐祥临教授说：“在各种财政资金中，腐败最严重的是财政支农资金”。徐教授在北京了解的财政支农资金的腐败情况，当然要远比我所知道的多。我这些年在农村调研，也发现了财政支农资金中存在的各种问题，其中最严重的大概有两个，一是长官意志，地方领导将国家财政支农资金密集投入到几个村庄，打造所谓示范点，搞形象工程。二是贪官意志，即主管支农项目的部门借批准项目之机捞好处。因为项目是无偿的，可以相当任意地安排在不同地方，支农资金向下转移，形成了一个新的围绕项目而来的利益共同体。一旦这个利益共同体形成，自上而下的财政支农资金就被无效使用，造成严重腐败和支农资金的无瞄准率。

　　正是因为自上而下通过条条转移下来的财政资金瞄准率低，中央还有个瞄准率几乎可达百分之百的办法，就是目前直补到户的各类支农资金，比如粮补、农资补贴、种子补贴等。但就是这些补贴也有问题，即本来是要补到种田农户，却往往是补到承包耕地农户上面了。当前中国农村，在承包农户与耕作农户已经发生相当分离的情况下，这种补贴的初衷是没有达到的。不过，无论如何，这种补贴还是直接发到农户存折上了，中间流失较少。

　　但这种补贴的有效性却极其存疑。每亩100多元的补贴给到农民，并不能增加农民收入，而农民最需要的是构成他们生产生活基础条件的基础设施和公共服务。国家给农民补贴，也绝不是为了补钱而应是补服务。因此，这种直补即使都可以到达农户，其有效性却也存在严重问题。

　　财政支农资金的失准(瞄准率低)和有效性差，与两方面原因有关，一是农村公共服务的需求十分多样，这与农村本身的差异有关。城市生活相对类似，对公共服务的需求比较一致，而农村地广人稀，各有不同。二是在当前财政支农资金的使用中，没有充分调动农民参与积极性，农民主体地位未能得到体现，农民对公共品需求的偏好没有有效的表达机制。

　　如何解决财政支农资金的有效使用?一个办法是将自上而下的国家财政支农资金与自下而上的农民公共品需求偏好表达结合起来。2002年，笔者借外来资金设计了一个“民主化供给农村公共品”的实验。具体地，笔者在湖北荆门选择了5个村，每个村每年投入4万元，规定这4万元只能用于村庄公共工程和公益事业，不能挪作他用。且这4万元用在何处，如何用，如何建设，完全由村民代表会议决定，且由村民代表会议选举产生一个7人的项目理事会，项目理事会中，村干部不得超过3人，且村干部既不管钱也不管事，主要起协调作用。实验结果，几乎每个村投入的4万元都被有效使用到公共工程上了，效果极好。尤其有趣的是，外来资金投入不仅建设了村民急需的公共工程，而且提升了农民的组织程度，其中一个村，村民代表开会讨论这4万元如何使用时发生严重分歧，其中部分村民代表摔门而去。但这并不影响多数村民代表的决策，且第二年全体村民代表再次商议决策时，可以形成对村庄急需公共品的排序。这个办法的最大好处是，村民认为，这外来的4万元钱是他们自己的钱，是可以用于改善生产生活条件的钱，是他们可以作主的钱，他们因此积极参与用钱之中，积极想办法让钱用得有效率。农民在外来资金面前有了主体性和主动性，就可以用小钱办大事。小钱办大事的过程中，又提升了农民的组织化程度，让农民有能力组织起来解决其他问题。

　　2012年4月、7月两次到成都调查，发现成都市最近几年推行城乡公共服务均等化过程中，由政府为行政村提供村均20~30万元公共服务经费。市政府规定，这20~30万元公共服务经费的使用目录，大致有7大条20多小条，这个钱必须用在使用目录范围之内，且经费使用必须由村民议事会讨论决策。从笔者调查情况看，这笔经费使用效果是不错的，且这笔经费提升了农民的组织化程度。

　　应该说，自1980年代末开始试行《村委会组织法》以来，村民自治的理念已经深入到了农村之中。但在农村几乎所有公共资源都被“应确尽确”到各家各户的情况下，农村基层民主自治就失去了经济基础，因为民主决策的对象没有了。

　　取消农业税前，虽然三提五统经费和共同生产费的大部分是用于农村公共事务的经费，因为农民负担沉重，农民缴费积极性不高。取消农业税后，如何解决农村公共品供给，国家的政策是推出“一事一议”，实践效果却极差，原因是只要有一户农民不出工出钱，这个少数就会决定多数，“一事一议”就搞不下去。在农村公共品需求极其多样复杂，且农民已经严重分化，甚至有1/3的农民都不在家的情况下，“一事一议”不成功几乎是必然的。

　　而若将农民组织起来，决策一笔公共经费的具体用途和具体用法，情况就要好得多。少数人的反对是无效的，因为不再需要向每家每户收钱，而是要研究如何分钱。但决策层对取消农业税前基层干部各种侵犯农民利益的行为印象太深太坏，不再信任基层干部和基层组织，因此自上而下的大量转移财政资金要么直补到户，要么通过条条向下转移，而极少(几乎没有)通过乡和村这两个块块向下转移。乡和村都成了财政转移资源的空白地带。

　　在过去的压力型体制下面，乡村侵害农民利益，责任不在乡村而在体制，在上级。现在取消了农业税，乡村不再向农民收取农业税费，这就为农民通过民主来表达自己公共品需求偏好提供了基础。乡村尤其是村一级，目前已有相当成熟的进行民主自治的经验，若村一级有一定自上而下转移而来的公共资源，农民就可以通过民主办法来有效使用这笔资源，且可以在使用资源过程中，进一步提高组织能力，形成解决农村其他事务的组织资源。

　　这个意义上讲，财政支农的一个重要办法是借村庄这个平台，实现自上而下国家转移支付与自下而上农民公共品需求偏好的对接。

　　2012年12月11日上午

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