住房保障体系核心是全民保障

易宪容

最近，随着《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（以下简称“24号文件”）发布，保障性住房问题既成了政府关于房地产工作的核心，也成了房地产市场关注的核心。当然对于城市低收入居民的关心，并通过政府文件来落实，这是好事。但是，应该看到，城市低收入居民的居住权本来就是他们生而具有的权利。就如中国政府的人权白皮书所解释的那样，中国公民的人权最基本的权利就是他们的生存权。而居住权就是他们最基本的生存权之一。因此，早些时候，各级政府对城市低收入居民的居住权不太关注，只能是政府有些政策的缺失，只能说是各地方政府对城市低收入居民基本生存权漠不关心。可以说，24号文件的出台，只是政府对以往政策缺失修正，只是城市低收入居民最基本的生存权失而复得。

因此，24号文的核心，就是把解决城市低收入家庭住房困难作为住房建设和住房制度改革的重要内容，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。就是政府将出台一系列可执行的配套政策文件来保证这个目标得以达到，以保证城市低收入居民的基本居住权得以落实。

但是，如有市场人士所认为的，“24号文的实质是界定政府和市场的边界，将住房保障与市场分离，以更稳妥和积极的新思路调控房地产市场”，我想，如果24号文件是这样，中国的住房保障体系仅是指向这一点，不仅说明这个政策体系思路上较为狭隘，而且容易导致房地产市场与中国精神及中国实际情况相背离。

因为，正如24号文件第一句话所指出的那样，“住房是重要的民生问题”，因此，中国的房地产市场发展就是为了改善居民的基本居住条件，住房的民生问题是房地产市场发展的根本。也就是说，中国的房地产市场发展并非仅是支柱产业的问题，并非是如何来拉动GDP增长，也并非是如何扩大内需，而是如何来解决全国人民的基本住房条件，来提高全国人民的住房福利水平，而提高与改善人民住房福利水平是中国房地产市场发展的根本法则。

可以说，这样一个根本法则，不仅体现了保证居民的基本居住权的现代文明，体现了党的一切为人民服务的基本宗旨，也体现了中国土地公有制让全国人民共同分享社会成果要求。中国房地产市场改革及房地产市场政策就得围绕着这个根本法则。因此，解决城市低收入家庭住房困难的24号文件，仅仅是这个根本法则的开始，更为重要的是全体中国人是否都能够居住条件得以全面改善。如果不是这样，不仅是对其他中国公民基本的歧视，也是对他们基本生存权的剥夺。

因为，按照24号文件，廉租住房是指政府在住房领域为实施社会保障职能对符合城市居民职工最低生活保障标准且住房困难的家庭，提供租金补助或以低廉租金配租的普通住房。即24号文件所面对的只是城市低收入民众的住房困难问题。如果按照文件对城市低收入居民的界定，那么城市低收入的居民占城市居民收入的比重估计不会超过10%。尽管从政府的文件说城市低收入居民的范围有所扩大，但这种扩大只是相对以往城市低保居民的范围而言的，而城市低保收入的居民占整个城市居民的比重有些城市不足1%，比如在上海。

也就是说，在24号文件界定的城市低收入居民之外，还有更大比例的居民无法进入这个住房保障体系。特别是那些中等收入城市居民更是无法进入这个住房保障体系。在这样的制度框架下，如果房地产市场的价格较低，或如政府所希望的把房价稳定在一定的水平上，那么这些中等收入城市居民可以通过自己的努力进入房地产市场，通过自己的努力来解决其住房问题。如果房地产市场的价格过高，那么即使是中等收入家庭，他们也是无法进入过高价格的房地产市场。比如说，就目前国内一线城市的房价而言，有多少城市中等收入居民有能力能够进入房地产呢？就目前的24号文件来说，好像没有把作为城市中坚力量的中等收入居民住房问题考虑在其中。如果房地产市场真是这样情况出现，那么房地产市场的问题比现在会更为复杂的。

也就是说，既然住房是一个重大的民生问题，既然房地产市场发展的根本法则是改善居民的住房条件问题，那么政府就得对房地产市场发展以重大的公共问题来思考，而不是仅仅解决城市低收入居民的住房问题。特别是，在中国土地公有制下，中国房地产市场发展问题不仅是如何来解决居民的居住条件问题，而且还有国有土地的资本化，其溢价如何分享，如何来分配的大问题。如果把中国房地产问题作为一个重大的公共政策问题，那么这里就得考虑，中国采取什么样的房地产发展模式、全体居民如何来改善居住条件及这种居住条件如何来安排、土地政策与法律如何确立与安排、房地产市场的法律制度如何来确立、国有土地在资本化过程中其溢价如何分配及分享等。只有把房地产置于一个重大的公共决策上，这些问题才能够得到全国人民的充分讨论，并找到相应的解决办法。否则，如此重大的房地产问题仅仅是看作几个职能部门的事情，未免对房地产的问题理解太狭窄了。但是，在这方面，尽管24号文件的宗旨有所触及，但还是没有落实在这样一个重大的公共决策问题上。

因为，房地产作为一个重大的公共决策上，如果其政策不能够采取民主、科学的公共政策的议程设置，而仅是少数的政府部门来确定，甚至是被特殊的利益集团所捕获的少数精英阶层来设定，房地产市场的公共政策要实现房地产市场中的相关利益者的利益关系的平衡是不可能的，即在城市不同收入阶层、农民工、地方政府、保障性住房开发商等之间达成利益平衡是不可能的。

就此而言，中国的住房保障体系的核心应该是全民的，而不是一部分人的；中国的住房保障体系应该是整个房地产市场的，而不是廉租屋及经济适用房的。它是一个重大的公共决策问题，而不是少数精英分子头脑中的文件。城市中等收入居民是现代城市发展的核心，是现代经济发展最为活跃最有动力的力量，政府并非一句他们买不房就租房了得的问题，而他们同样要分享基本的居住权，这些都是政府能够做的，为什么不为他们多想一些？

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