刘国光：进一步重视社会公平问题

刘国光
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　　社会公平是构建社会主义和谐社会的一个重要问题。如果社会公平状况不好，就难以推进社会主义和谐社会的建设。重视社会公平，一个十分重要的问题是要正确处理经济效率与社会公平的关系。

　　一

　　经济效率与社会公平关系在我国讨论，已有好些年头了。去年夏天以来，国企产权改革的大辩论，在一定意义上讲是又一次效率与公平关系的讨论。这次讨论不是完全无效果。讨论中出现了不少精彩的文章。讨论的成果有助于改善我国公平与效率关系的现状。

　　在效率与公平的天秤上，争论的一方强调的是效率，而较少注意公平。认为只要能够使社会财富总量增加，什么改革手段都可以用，诸如在我国现有情况下，MBO即管理人收购的办法也可以用。如果有能干的管理人收购了国有企业把它搞活，总比让它逐渐“冰棍消蚀”为好。因此，“纠缠分配问题没有意义”。争论的另一方则以社会公平的名义，竭力反对在目前法律缺位，国有资产真正主人翁也缺位的情况下，将国有资产贱价或白送给少数人，让他们一夜暴富。

　　国有资产产权改革不是一个单纯的学术问题，而是一个强烈的公共政策问题。所以争辩不但有学者参加，而且有公众参加，这是应该肯定的。这次讨论大量公众参与与网络媒体的活动，是我国公民公共政策意识增强的表现。他们几乎一边倒地倾向于赞成上述后一方的意见，表明从公众舆论的角度来说，后一方是占了辩论的上风。所以前一方就责难对方，“引爆了公众不满国资流失和社会分配不公的情绪”，把不应当由公众讨论的“潜规则”拿出来公开讨论了的说法！

　　再从对政府决策的影响来说。国资委经过众机构的调查研究，确认了MBO在我国现行情况下问题很多，总之造成国有资产大量流失。于是对MBO的政策调整了说法，由过去“从来没有说过反对管理者收购”，到“国有及国有控股的大企业不宜实施管理者收购”，到最后断然宣布“国有大型企业不准搞管理者收购”，中小企业只能在极严格的条件下公开公正地试行。这也可以看成是对公众舆论的回应，虽然官方没有那么说，但是如果说一下，也不见得有损我们权威机构的尊严，反而会获得反映民心和民众支持的好誉。总之，这次争论的结果，无论从舆论上说或从决策上说，都在效率与公平的天秤上，添加了公平的份量，略微校正了过去偏于一方的倾向。

　　二

　　本来从学理上说，公平与效率这一对概念，是一个矛盾统一体。常识告诉我们，收入分配越平均，人们的积极性越削弱，效率自然会低；适当拉开收入差距，只要分配程序规则公正，就会有助于提高效率。从另一方面说，不提高效率，蛋糕做不大，难以实现持久的更多的公平措施，解决社会增多的矛盾；但是如果不讲公平，收入差距拉得过大，特别是分配程序规则不公，也会导致效率的下降，甚至影响社会稳定。所以效率和公平从来就是既矛盾又统一的，处理好这两者的关系不容易。现代资本主义国家为了缓和社会阶级矛盾，吸收了社会主义思潮，推行了社会保障、福利的措施。现代自由主义国家既强调效率，也不得不讲公平；现代福利主义国家很强调公平，但也讲效率。他们的效率和公平，都达到相当的水平。有的资本主义国家实施社会公平、福利的措施，实比我们这个社会主义国家还要完备得多。当然这有历史发展的背景，不好简单类比的。

　　我国改革开放前，是一个绝对平均主义的国家，大锅饭的分配体制，使效率大受影响。二十多年前实行市场取向的改革后，逐渐讲求效率，拉开收入差距，“让一部分人先富起来”，从农村到城市，经济活跃起来，非常见效。于是经过十多年，就把“兼顾效率与公平”作为经验总结，写进了十四大的决议。但是从十四届三中全会开始，在效率与公平关系问题的提法上有一个新的变化。就是把以前的“兼顾效率与公平”，改变为“效率优先，兼顾公平”。使这两者关系，由效率、公平处于同等重要地位，改变为效率处于“优先”的第一位，公平虽然也很重要，但处于“兼顾”即次要地位。两个“兼顾”意义很不相同。所以说，这是一个很重要的变化。

　　“效率优先、兼顾公平”的提法，从十四届三中全会决议开始，每次中央重要会议文件都这么提，直到如今。所以，它是我国在收入分配政策领域的正式精神。

　　共产党向来主张社会公平和公正。为什么一个共产党领导的国家，在分配政策上要把公平与效率相比放在“兼顾”的次要地位呢？这与我国经济长期落后，难以迅速提高人民生活水平，解决众多社会矛盾，有密切的关系；与我国在九十年代到二十一世纪初叶面临的国内外形势的深刻变化和发展趋势，给我国带来巨大机遇与挑战，也有密切的关系。这种情势迫使我们积极进取，尽一切努力增大我国的国民财富和综合国家实力，所以邓小平南方讲话要求，“思想更解放一点，改革与开放的胆子更大一点，建设的步子更快一点，千万不可丧失时机”，强调“发展是硬道理，是解决中国所有问题的关键”。这样就把增加国民财富总量和国家经济实力的问题突出地提出来，效率成为第一位的问题。另一方面，制约我国提高效率的主要因素，当时仍然是过去计划经济时代遗留下来的平均主义的影响。为了更快地提高效率，增加国民财富总量，就必须进一步“打破平均主义，合理拉开差距，坚持鼓励一部分地区一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来的政策”。这一句话也正是十四届三中全会文件中提出“效率优先、兼顾公平”时所作的说明。

　　所以十四届三中全会关于效率与公平关系的新提法，是适合我国当时实际情况和发展需要的，是完全正确的。经济理论界阐述和宣传这一分配政策的精神，也是正确的。在这个过程中，随着中国经济发展，中国社会阶层结构逐渐发生变化，经济理论界也出现代表不同利益的声音。有些人借“优先”和“兼顾”之差异，有意无意地贬低，轻视社会公平和社会公正，单纯为一切敛聚财富的过程辩护，这就不符合改革的精神了。因为在这一时期，中央一再强调，“先富要带动和帮助后富”，“要注意防止两极分化”，丝毫没有忽视社会公平的意思。

　　三

　　回过头来看国资流失造成少数人暴富问题。为什么经济理论界有人宽容这种现象甚至为此辩护呢，除了别的客观原因和主观原因外，这与九十年代以来国企改革进入了“产权改革”阶段有关。“理顺产权关系”是1992年十四大提出的。十四届三中全会决定提出了建立包括“产权清晰”在内四个特征的现代企业制度，此后到十六届三中全会，发展为“建立现代产权制度”。“产权改革”是一个新概念，探索产权改革的理论和途经，是一个很复杂的问题，我们缺乏经验。要借鉴现代市场国家的理论和经验。于是西方新自由主义经济学应运输入。西方新自由主义经济学在市场经济运作机理的分析上，不是没有可以借鉴的东西。但在中国传布这一学派的部分学者，却借此转换命题，在产权改革问题上曲解国有产权不清晰，暗地或公开地宣扬和推行（通过他们的影响）国企私有化的主张，利用国有企业改制之机，制造大量社会不公的事实。这就大大与我国经济体制改革的精神相悖了。西方新自由主义经济学在我国改革中，只能“适我所需，为我所用”，断断不能让他主导中国经济的改革和发展。这不仅是我国经济学界应有的认识，也是一些经济部门的决策官员应该注意的问题。

　　四

　　我在2003年《关注收入分配问题》一文中指出，“效率优先、兼顾公平”是我国一定时期收入分配的指导方针，而不是整个市场经济历史时期不变的法则。许多同志把这一方针视为市场经济不易的法则，这是与历史事实不符的，一些成熟的市场经济国家，就没有这个提法。我指出我国这一提法的准确性，时效性，仍可以有讨论的余地。

　　随着总量发展、经济效率问题逐步得到相对的解决，社会公平的问题会逐步上升为突出的问题。不能忘记，邓小平在1992年就对突出解决贫富差距问题做出前瞻性的论断。他曾设想，在20世纪末到达小康水平的时候，就要突出的提出和解决这个问题。

　　但是到世纪之交，我们并没有按照邓小平的预示，突出提出和解决贫富问题，调整经济效率和社会公平的关系。在前述文章中，我曾以我国目前基尼系数处于倒U形曲线的上升阶段，收入差距客观上还有继续扩大的趋势，一时难以倒转，隐含地解释邓小平的预言可能乐观了一点；看来要到2010年人均收入达到1500美元左右，基尼系数才有可能倒转下降，那时才有可能开始突出解决这一问题，实现“效率优先、兼顾公平”向“效率与公平并重”或“效率与公平优化结合”的过渡。

　　当时学术界就有人针对我的意见，认为不能把突出解决贫富差距和改变效率公平关系推迟到2010年以后，因为“中国人对贫富差距的承受能力已达到极限，目前改变适当其时’。最近也有文章指出十年前就有人惊呼中国收入差距已经过大，这不符合中国发展的实际。

　　收入差距是否已经扩大到中国人承受能力的极限问题，当然也可以讨论。在上述文章中，我曾说中国收入差距过大主要受城乡之间差距过大的影响，虽然消灭城乡差距是我们今后努力以赴的目标，但是历史形成的巨大城乡差距是一个客观现实，农村居民知道一时难以攀比城市生活水平，所以承受能力还是有较大的弹性。我国人民对基尼系数在客观上继续上升还有一定的承受能力。

　　不过我现在重新考虑，收入差距扩大是否到达承受极限的问题，同校正效率公平的关系，近一步重视社会公平问题不是同一层次的问题。收入差距扩大到达承受极限，很可能与到达两极分化相连系。我们现在显然不能说已经到达两极分化（这是邓小平说改革失败的标志），也不能说到达承受极限。基尼系数客观上还处在上升阶段，如不采取措施，则有迅速向两极分化和向承受极限接近的危险。所以我们必须从现时起进一步重视社会公平问题，调整效率与公平关系，加大社会公平的份量。可以第一步逐步减少收入差距扩大的幅度，以后再逐步降低基尼系数的绝对值。所以“效率优先、兼顾公平”的口号现在就可以开始淡出，逐渐向“公平与效率并重”或“公平与效率优化结合”过渡。
　　　　　　　　　　　　　　　
　　五

　　为什么现在就应加大社会公平的份量，进一步重视社会公平问题呢？

　　经过20多年的改革与发展，我国经济总量，国家综合经济实力大大增强。现在已经完成GDP第一个翻番和第二个翻番，正在进行第三个翻番阶段，在我国居民生活总体上已经达到小康水平的基础上向全面实现小康水平过渡，已经有一定的物质基础和能力，逐步解决多年来累积形成的贫富差距；就是说，突出提出和解决邓小平提出的问题，进一步重视公平问题的时机条件，已经基本成熟。

　　收入差距扩大迅速，已经成为影响当前社会和谐和社会稳定的重大问题了。20多年来基尼系数从0.2-0.3，提高到0.4-0.5，几乎倍增，速度之快，举世无双。国内外一些机构和专家，指出这已经超过国际警戒线。不管这些论断是否符合我国实际，但其引起警惕，还是值得注意。尤其需要注意的是，已公布的基尼系数，难以计入引发人们不满的不合理，非规范、非法的非正常收入。如果把这些因素计算在内，则基尼系数又会加大，在原来0.4-0.5之间又升高0.1左右，即比现在公布的基尼系数增大20%以上。这些不正常收入对我国收入差距扩大的影响不可小视。有人说这不属正规收入政策的范围，可以化外置之。但对收入差距影响如此之大的不合理，不规范、不合法收入，不尽是也不仅仅是刑法问题，难道不构成我国当前收入分配政策所要处置的重中之重的问题！

　　中国改革之初，各阶层人民受改革之惠，生活改善，没有分化出明显的利益集团，普遍积极支持改革。以后，特别是九十年代以后，不同利益人群逐渐形成，有的在改革中受益较大，有的受益较少，有的甚至受损，对改革支持的积极性也有所变化。各阶层居民对改革都有自己的诉求。比如得益较多的利益集团中有人说：改革必须付出代价，必须牺牲一代人，这一代人就是几千万老工人。同时也就有另一种对应的声音说：为什么就是我们，不是你们。对立的情绪可见。国企改革过程中一度出现“瓜分风”，引起社会震荡，引起国资委负责官员的“心情沉重”，其主要领导也在去年12月13日一次会议上说，这样做民愤太大了，我们一直从来都说改革要效率优先，兼顾公平，我看近来要强调些公平。为了使改革获得更广泛的支持，今后要长期强调有利于社会和谐和稳定的社会公正和公平，而不仅限于“近来”。

　　无庸讳言，从目前的情况看，中国社会结构已经逐渐形成占有财富、权力和知识为特征的强势群体，和以贫困农民、城市农民工、城市失业者与下岗人员等为主的弱势群体。强势群体在公共政策的制定和实施中有很强的影响，在社会舆论和话语权中也很有影响。但弱势群体则缺乏相当的组织形式表达他们的利益要求，除了用上访等形式，申诉其遇到的不公外，很难在媒体上发出自已的声音。这种社会缺陷急待弥补，如果令其发展下去，则只能扩大社会鸿沟，而不利于建设和谐社会。强势群体特别是其权势集团的代言人，公然鼓吹“腐败是改革的润滑剂，”钱权交易（美其名曰“官员索取剩余”）是“一种帕累托改进”。另有一位经济学家，竟然违背现代国家利用税收杠杆来调节社会收入分配，实施社会福利的常识做法，公然反对对高收入者多征税，说这是“劫富济贫”（我想懂得累进税道理的理性高收入者也不会赞成此说），这一立场鲜明的说法理所当然地遭到一些正直学者和公正舆论的反驳。

　　六

　　导致收入差距迅速拉大、社会分配问题丛生的因素十分复杂。体制上的弊端，法治上的漏洞，和政策本身的不尽完善，等等都是重要原因。这些方面近几年来政府做了很大的努力，情况有所改善。但是由于广大干部经验不足，由于一部分干部误解把公平放在兼顾从属地位，还有一些地方与部门官员受自身利益的驱动，使许多能解决的社会分配问题迟迟得不到解决。例如行政性垄断收入问题。垄断行业的个人收入比非垄断行业相差几倍，同样素质、同等努力的人群待遇不公正，久已为社会所诟病，也讲了好多年要改正这个弊病。但是对垄断行业高个人收入的调节只限于个人所得税这个调节力度较小的措施，不发生什么影响。而没有从源头上、从初次分配环节解决垄断利润产生和分配问题。

　　税收杠杆。如个人所得税制度，本来是一种调节过高收入、抽肥补瘦的税制，但是多年来中低收入工薪阶层却成了个人所得税的纳税主体，税法不严使一些富豪逃避交纳个税，连国家领导人也出面表示不满。个人所得税从抽肥补瘦变成了劫贫帮富的税制。现在抓紧完善个人的所得税制度改革，步伐应当加快。又如遗产税，许多国家都把它当作调节收入分配的重要工具。据保守估计，中国资产总量在100万元以上的高收入家庭，至少已超过1000万个以上，开征遗产税、赠与税已有雄厚的现实经济基础。中国目前缺乏个人财产继承、赠与、和转让法规，没有建立个人财产登记和收入申报（后者只在很有限的范围内实行）制度等，这是实行遗产税和赠与税的前提，本来应当加紧研究，积极准备；但至今尚未见有政府部门牵头召集各方研究起草有关方案，不知要拖到什么时候。

　　国有资产划转给社会保障基金。这也是实现社会公平福利的一项重要措施。也讲了多年，迟迟难以落实。现在地方国有资产大部分卖光，其收入有多少划拨到社保基金？国企改制中变现收入的用途，包括划拨给社保基金，要赶快立法，不然就要落空。有人建议为了缩小贫富差距，要向企业职工划转国有资产。划转国有资产给本企业职工，结合职工持股改革，是一个偿还国有企业职工社会保障性债务，是可以实行的。但国有资产不是本企业职工单独创造的，也是全民努力的结果，划转给全国社会保障基金，也是顺理成章的。

　　政府职能和财政功能由经济建设型为主转变为公共服务型为主。这是与提高公民福利，促进社会公平有关的十分重要的改革。因为公共服务的受益者多是低收入者，包括教育、保健等在内的社会福利措施，可以提高人的素质，改善人们进入多种就业和社会生活的平等机会。但是政府职能和财政功能转变滞后,这一转变往往受到许多地方政府把主要精力放在经济建设上，热衷于大搞政绩工程的限制。重视经济建设，轻视公共服务，以致中国曾被世界卫生组织诟为卫生资源分配最不公平的国家之一。教育经费占GDP比重在世界各文明国家排名居后，尤其义务教育供应不足，相当多老百姓没有基本能力进入劳动市场，被排斥在现代化进程之外。当然这些情况都在改进，但与投入经济建设的资源相比，改进的速度还是很不理想。此外，一些地方还借经济建设与改革之名，使居民财产权利收入权利受到侵犯，在农村土地征用、城镇房屋拆迁、拖欠民工工资、以及企业改制中损害群众利益浪潮的兴起中，可以看到政府权力过大，某些官员行为不正，吏治腐败的背影。现在以解决损害群众利益的突出问题为重点，深入开展廉政建设和反腐败斗争，中央加大了防治腐败的力度，坚持用改革的办法解决产生的腐败现象的 深层次问题，加快政府职能转变，和加大制度建设，加大对权力的监督制约。大家深切期望，也相信在中央巨大决心和正确领导下一定能够做到，在反腐斗争中不再出现“道高一尺，魔高一丈”，也不再出现交通系统那样“前仆后继，死而后已”的现象。

　　七

　　进一步重视社会公平，在效率与公平关系上加大公平的份量，是大家关心的问题。可是现在也有另一种忧虑，认为现在这样强调社会公平，会不会回到传统体制固有的平均主义，担心有些人“刻意渲染”中国收入差距过大，会导致这样的后果。

　　这种忧虑不是没有来由的，确有人有中国人对收入差距的承受能力已达极限的说法，如我在前面已经分析过的。我们确实不宜“刻意渲染”收入差距的问题。但是研究者观点不同，估计有出入，也是可以理解的。我们不能忽视收入差距的迅速扩大可能发展为“两极分化”，不应忽视实际存在的严重社会不公会引发潜在的社会危机。居安思危、防患未然、未雨绸缪，不一定没有积极意义。

　　中国改革发展到现在这一步，很少人想回到大锅饭的旧体制。随着市场经济理念和运行规则深入人心，经由诚实劳动和合法经营取得的高收入和扩大的收入差距，已为广大群众所理解、认同和接受，“能以比较宽宏的眼光看待由于工薪，技术专利和资本收益引起的收入差距的扩大。”引发不满的是体制外的灰色收入，法制外的黑色收入，以及体制内由法律不健全政策不完善造成的非规范收入。人们希望的无非是调整和纠正这些不公平现象，并改进运用再分配杠杆适当调剂贫富差距，而决不是想触动那些合理合法的高收入。所以强调社会公平谈不上会重新唤起传统体制固有的平均主义，使改革开放以来达成的共识受到冲击。实际生活中，目前平均主义的残余，已限制在一些国有机构，产业部门中越来越少的部分，而且国有部门单位之间也出现相当大的收入鸿沟。残余的平均主义要继续清理，但目前矛盾的主要方面已不是平均主义，而在分配天秤的另一端，需要适当的校正。

　　我倒有另一种顾虑。十四大提出建立社会主义市场经济新体制，是一个完整的概念，现在有些被割裂了。好像这些年来，强调市场经济多了一些，强调社会主义少了一些。而在说及社会主义时，则强调它“发展生产力”的本质即提高效率方面多一些，而强调它“共同富裕”的本质即重视社会公平方面少了一些。在中国这样一个法制环境和人治环境下建立的市场经济，如果不讲社会主义，如果忽视共同富裕的方向，那建立起来的市场经济必然是人们所称的坏的市场经济，权贵市场经济，两极分化的市场经济。邓小平告诫我们：改革造成两极分化，改革就失败了！我们要避免这个前途，我们一定能够避免这个前途，那只有一个办法,要更加重视社会公平的问题。

　　《经济参考报》（2005年04月19日）

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