根治矿难：产权改革能否有效？
根治矿难：产权改革能否有效？
郑风田 冯伟中国人民大学
近年来，我国煤炭行业矿难频发，产权不清被认为是根本原因。基于这种认识，山西省部分地区启动了煤矿产权改革试点。本研究在对改革试点评述的基础上，认为当前的产权改革不但解决不了矿难问题，反而有使国有矿产进一步流失并合理化的趋势，需要谨慎对待这一改革。
如何治理矿难成为人们普遍关注的问题。许多文献认为，只有启动以产权改革为标志的煤炭行业深层次改革，通过招标、拍卖与挂牌等公开竞拍方式有偿转让煤炭资源的探矿权与采矿权，彻底理顺煤矿企业产权，建立责、权、利相统一的煤矿产权制度，才是治理矿难的根本之法[1-6] 。即矿难治理的“产权改革”论。
遵循这一思路，在一次特大的矿难事故之后，素有“煤海”之称的山西省，于2004年5月起，在临汾、吕梁地区启动了以“明晰产权、整合资源、有偿使用、强制采改、确保安全”为主要特征的煤矿资源产权改革试点。改革者期望通过产权的明晰和资源的有偿使用，解决煤矿投资者对其长期利益的关切问题，使煤矿法人更加珍惜煤矿资源，变掠夺式开采为集约式经营，变短期行为为长远规划，大力改进采煤方法、设备，加强安全生产投入，进而达到根治矿难和提高煤矿资源回采率目的。
经过一年多的试点，改革得到了国家有关部门和山西省政府的肯定。2005年9月初，国家决定05年下半年继续在山西的大同、阳泉地区开展试点，今年上半年全省铺开，下半年推向内蒙古、陕西，2007年推向全国[1]。
那么改革者的预期目标能否实现？也就是说，产权改革能否从根本上治理矿难？对此，本文结合对山西临汾、吕梁改革试点的阐述，得出了不同的结论。
一、煤矿产权与山西临汾、吕梁的改革试点描述
1．煤矿产权描述
煤矿是我国重要的矿产资源，也是我国主要的能源，在我国能源消费构成中，煤炭常年占70%左右[2]。产权是现代产权学派，交易成本学派和新制度学派中的一个重要概念。阿尔钦（1994）认为，产权是一个社会所强制实施的选择一种经济的使用权利，产权的界定是对必然发生的不相容的使用权进行选择时的排他性权利的分配。它用来界定人们在经济活动中如何受益，如何受损，以及如何补偿的规则。煤矿资源产权是由煤矿资源所有权及其由此派生的探矿权、采矿权等权利组成的权利集合。
我国宪法规定煤矿资源归国家所有，《矿产资源法》以及《探矿权采矿权转让管理办法》规定探矿权和采矿权属于财产权，可以有偿取得、依法转让。但是，在实际生活中，煤矿资源的产权界定十分不清。首先，长期以来，煤矿经营者通过行政无偿划拨或者象征性的交纳一笔资源开采费的形式，就可以获得采矿权[3]，使煤矿资源所有权的经济权益也没有得到实际的体现；其次，我国煤矿特别是集体煤矿，大多是承包经营方式，这其中层层分包、转包等变相承包状态很严重。例如一项对黑龙江的调查显示，80%的乡镇集体煤矿处以这种状态（张薛梅、阮迪利和朱有明，2004）。这使得煤矿资源的归属非常不明确，权、责、利基本不对等；再者，我国煤矿资源产权转让市场机制很不健全，使得煤矿产权的流转相当不顺畅。
而此次山西临汾、吕梁煤矿产权改革的目的就是要彻底理顺煤矿资源产权，建立责、权、利相统一的经营体制，使煤矿资源的产权归属明确、权责对等、流转顺畅、保护严格。
2．山西临汾、吕梁煤矿产权改革试点描述
山西的这次改革试点首先在临汾市进行，随后扩展到吕梁市的中阳县。改革的具体做法如下[4]：
（1）通过协议转让的方式将煤矿转让给原来直接经营者，只有在后者不愿接手时才公开竞价。
（2）转让按储量一次性卖断。总额1000万元以上的先交1000万元，余款按比例6年内付清。
（3）关于储量的确定，临汾在方案出台前紧急封存了所有档案，由相关人员在一个宾馆里闭关3天3夜计算得出。
（4）如何分配这些转让矿权所得价款？这是另一比较重要的问题。山西与国家之间的约定是，新增煤矿在试点期间的价款按8∶2分成，以后调整为7∶3，至于旧有矿，山西争取的结果是国家不介入。至于省内的分配比例，协议转让的省、市、县按3∶2∶5、公开竞价出让的按2∶3∶5比例分成。
（5）此外，临汾市对年产9万吨以下的煤矿全部进行整合或关闭，对尚有开采价值、资源位置相邻的煤矿实行资源整合，由政府统一规划，企业自愿联合，通过兼并、重组等方式整合为单井年产15万吨以上煤矿。吕梁市的做法是将采矿权出让与资源整合相结合，通过技术改造建设了一批年产30万吨以上的骨干矿井。
（6）坚持强制采改。对全市所有煤矿强制进行了采煤方法改革，对积极进行采改的煤矿给予重奖。
二、“产权改革”论评析
煤矿产权改革试点后，山西临汾、吕梁在降低煤矿死亡率和提高资源回收率方面取得了一定的成效[5]。但是，一方面改革者期望的煤矿私开滥采得到有效遏制的局面，并未出现[6]，而由此产生的巨大隐患，会对煤矿安全生产构成严重威胁；另一方面，除了产权改革外，2004年山西省也采取了其他治理矿难的重要措施，最重要的就是2004年底，山西出台的安全新规，即：“煤矿事故死亡矿工的赔偿金不得低于20万元人民币”，它使得煤矿死人要付出高昂的代价。因此，很难将试点地区取得的成绩归功于产权改革。
那么，“产权改革”论是否正确呢？或者说，产权改革是否真正能够实现从根本上治理矿难呢？这里至少有以下几个理由表明上述判断是不正确的：
1、“产权改革”论无法解释的现象
（1）从宏观角度来看，煤矿开采高事故率、高死亡率并不是只有中国才有的特殊现象，而是经济高速发展的时期，各国的普遍规律。
以代表当今世界经济发展最高水平的美国为例，一直以来美国实行的都是私有产权制度，煤矿资源也不例外。在美国所有的州，享有地表权者一般也享有地下矿产权，可以随意处置埋藏在其所属土地之下的矿产资源[7]。而且美国的这种私有产权制度以其产权（私有权）的独立性、明晰性、社会性（流转性）、长期性和稳定性（可靠的保障性）而闻名。
但是，19世纪末、20世纪初期，美国的煤矿开采也经历了一个事故多发期。“当时是每年6％的矿工死亡，6％的残废，6％的暂时失去劳动能力，加起来每100个人里有18人会碰到这样的事情，情况最严重的是1907年，那年死了3000多个人，美国历史上最大的矿难也发生在这年的12月份，一次矿难就死了362人。”[8]
后来，美国开始在制定和完善与煤矿安全有关的法律法规，建立和健全煤矿安全监察体系、加强监管，教育和培训矿工，推动矿工和工会发挥作用，加大安全投入，以及依靠先进科技手段保障安全等方面进行卓有成效的工作。于是矿难在经历小幅波动后，于1951年前后开始稳步下降，2004年美国生产煤炭近10亿吨，但煤矿安全事故中总共只死亡27人。实际上连续三年来，美国煤矿安全死亡人数都低于30人，百万吨煤死亡人数在0.03[9]。美国矿业安全与卫生局，将煤矿能实现“高产量、低伤亡”的经验总结为“成功三角”，构成这三角的三边分别是：执法、培训与技术支持。
此外，澳大利亚、德国、英国、俄罗斯以及南非等矿业大国，煤矿由“高产量、高死亡率”到“高产量、低伤亡”的经验均表明，完善的安全生产法律和严格的执法监督体系，采矿技术不断进步和对矿工进行持续培训，强大的工会力量和社会舆论监督制度等的综合作用，独特的安全评估和矿山救护模式，才是各国煤矿安全纪录取得改善的根本原因[10]。
（2）从微观角度看，无论煤矿产权清晰与否，即使在相同的产权制度环境下，不同的煤矿企业的矿难发生率和死亡率也大不相同。
首先，以我国的国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿三种为例，三者的产权制度都相当程度受到人们的诟病。一般认为国有煤矿企业，所有权与使用权合一，产权界定不清；缺乏国有煤矿资源的人格化代表，也缺乏代表煤矿资源所有者综合管理国有煤矿资源明确的规定和完善的管理制度；煤矿资源产权转让市场机制更是很不健全等。同样，乡镇煤矿也被形容为产权归属不明确；权、责、利不统一；保护不严格，流转不顺畅等。但是，数据却显示我国国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿的死亡率大相径庭（见图2）。
图2 国有重点煤矿、地方国有煤矿和乡镇煤矿死亡率比较（数据来源于各年《煤炭工业年鉴》）
其次，以产权独立、明晰、流转顺畅的美国为例，美国国家科学院在1981年对美国国内最大的19家煤矿企业。结果显示，不同煤矿企业安全记录存在很大差异（见表1）[11]。从表1中可以看出，这19家煤矿企业的工伤率差异很大。安全记录最好的3家企业的平均工伤率为5，而安全记录最差的3家企业的平均工伤率为20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企业工伤率为4-4，最差的企业工伤率为21．8，数据相差5倍之多。
表l 1978-1980年美国19家大型煤矿企业因事故造成的工伤率
|
煤矿企业 |
工伤率 |
煤矿企业 |
工伤率 |
|
马普科 |
4.4 |
皮博迪 |
12.3 |
|
欧德本 |
4.5 |
罗彻斯特•匹兹堡 |
13 |
|
IS1and Creek |
6.1 |
东部联合 |
15 |
|
伯利恒 |
7.6 |
赛格勒 |
15.2 |
|
美国钢铁 |
8 |
弗里曼联合 |
15.4 |
|
固本 |
8.3 |
美国电力 |
15.7 |
|
阿拉巴马 |
9.1 |
Repub1ic |
18.7 |
|
琼斯•劳佛林 |
11.8 |
Va11ey Camp |
18.9 |
|
皮特顿 |
11.9 |
威斯特犀兰 |
21.1 |
|
北美 |
21.8 |
数据来源：National Acadcrny of Sciences．Toward Safer Underground Coal Mines．W ashington，DC：NAS，1982．
2、产权是否清晰，与煤矿经营者是否主动增加安全、技术投入无必然联系。
即使产权清晰，改革者所期望的，煤矿经营者主动增加安全、技术投入，变短期经营为长期经营的行为，也未必就一定会发生。因为煤矿经营者是否增加安全、技术投入，不是取决于产权的清晰程度，而是取决于以下几个因素：
（1）煤矿经营者的投资能力。众所周知，煤炭开采在安全、技术设备上的投入是相当高的。“像磨盘一样把煤刨下来的机器叫综合采煤机，据说价值7千万多元，这还只是一台机器的价钱，另外煤矿里的瓦斯抽放系统、皮带运输系统等设施，不管哪一样，动则都是上千万[12]。”而且按照产权明晰，有偿使用的办法，煤矿经营者尚未开采就要缴纳一笔巨额使用费，一般均在一千万元以上。在这种双重压力下，煤矿经营者是否还有投资能力去加强安全、技术，是个很大的疑问。
（2）煤矿经营者的投资意识。当然有投资能力，还要看煤矿经营者具不具备进行安全、技术投入的投资意识。在他们习惯了无偿使用资源或只花费很少就可以开采煤矿之后，突然的有偿使用，会否使他们的意识从无到有，从差到好呢？显然这也一个疑问。而尚未开采就要缴纳一笔巨额使用费，甚至有可能使他们产生逆反行为，即在最短时间内，置安全、技术投入于不顾，尽快开采以期收回投资。或许下面这段话，代表了这些煤矿者们一些共同的心理。“我早就听说国家要出台这个政策，但对我影响不大。只要老天保佑我的煤矿不出事故，我照常挖煤、按时打点上面就好”，产权改革试点以后，山西当地一非法煤矿矿主接受记者采访时说[13]。
（3）即使煤矿经营者有了投资能力，也具备投资安全的意识，那么是否投资关键在于安全、技术投入的成本（以C表示）和增加安全、技术投入带来的收益（以R表示）之间的对比。如果Y＞C，则表明增加安全、技术投入是有利可图的；如果C＞R，则表明不增加安全、技术投入是比较好的选择。由于安全、技术投入不仅需要煤矿投资者们在短期内付出，而且在煤矿整个的开采周期内，煤矿投资者们都需要在矿工培训、安全检查、安全监督等方面付出成本和努力，才能确保煤矿长治久安。但增加安全、技术投入带来的收益（主要是事故率降低和回采率的提高）则需要在很长期的开采过程中，才能体现出来。于是，当煤矿投资者进行成本收益对比是，必须考虑收益的贴现问题。对于那些对未来缺乏预期或偏好（即贴现率高）的投资者来说，C＞R，即不增加安全、技术投入是完全有可能的。
3、产权改革具体操作上面临的诸多难题
（1）准确确定转让价格和储量的困难。煤矿产权改革，其最大挑战就是：资源如何合理定价？储量如何清晰确定？价格定的太高，购买者无法接受，而且价格太高的话，即使购买了也无力再追加安全、技术投入。价格太低，显然也不合理，因为它背离改革的初衷——改变资源低价使用或无偿使用问题。山西临汾、吕梁的改革试点，在这两点上头做的不好，价格明显偏低，储量的计算方法也不尽如人意，受到了各方质疑。
这反映出我国权威矿业权评估机构的缺乏。目前，发达资本主义国家已经形成了一个成熟和系统的矿权评估体系，为矿业权有偿转让提供了条件。而我国煤炭市场化建设还在不断完善，矿业权评估机构尚处于不断健全的过程中。这是我国煤矿产权改革的技术性障碍。
（2）转让方式的弊病。这种交易方式为产权交易“双向寻租”的出现提供了便利。黄少安（1996），在我国的产权改革和产权重组中，承包制、股份制、兼并、合并、拍卖、租赁等形式，存在“双向寻租”的极大可能。煤矿产权改革也不例外，一方面为遏制矿难的多发，政府寻求尽快将这些煤矿转让出去；另一方面，不同于政府的另一些主体（煤矿经营者）努力地希望获得这些产权，于是就形成供求双方相互间的产权交易。在这一产权交易过程中，一些人为获得煤矿采矿权会向政府官员行贿，而政府则会廉价出售本属于全民的煤矿。于是产权交易“双向寻租”就会出现，其本质上是产权交易的不合理。
而山西临汾、吕梁采取的协议转让方式，更有可能产生腐败。政府既是改革方案的制定者，又是改革的执行者和监督者，还是煤矿采矿权的原所有人，因此，其中的风险可想而知。当然，这里不是说试点改革中出现了寻租腐败，而是作为首个的试点地区，临汾、吕梁的经验教训对其他地区的煤矿产权改革具有重要的借鉴意义。
（3）非法所得合理化和国有资产流失的可能。产权改革的一个重要目的是产权主体的多元化，以期能引入竞争，建立可交易的产权市场，这对资源的合理流动与最优配置具有重要意义。但临汾、吕梁采取的优先转让给原经营者的做法，使产权转让只在政府与原煤矿的承包者之间进行，限制了外部竞争者的进入。那么从长期来看，这对保护国有煤矿资产，提高资源的利用效率很不利。而且许多原经营者是政府官员或者官员在其中拥有股份，如果将煤矿卖给他们，不仅不利于打击官煤勾结，还为这些腐败分子瓜分国有资产提供了堂而皇之的理由。
（4）合理确定国家出让收益分配比例的难题。对于国家出让的矿业权收益，究竟是归中央政府还是地方政府，至今在法律上还没有明文规定。如果从“谁所有，谁收益”的角度来理解，按照现行的法律条文，矿业权出让的收益应该全部归中央政府，因为我国现行法律规定“由国务院行使国家对矿产资源的所有权”。当然，这样做是不合理的。但是很明显，山西临汾、吕梁的试点中，煤矿采矿权出让的收益，给予县一级政府较多的收益权。这使得作为代表国家行使矿产资源所有权的重要代表之一，中央政府的收益权受到了一定的损害。
三、根治矿难需要综合治理
虽然长期以来，煤矿安全生产中的许多问题，确实是由于我们在煤矿安全生产方面缺少有效、明晰的产权制度等一系列合理有效的制度安排所造成。但这也只是矿难频发的原因之一。而追根溯源，关键不在于我们缺少了什么制度，而在于我们为什么会缺少这些制度？笔者认为，这是由于在我国煤炭行业市场化改革中，政府职能转变的滞后。一直以来，我国的改革都是经济改革先于政治改革，市场机制改革先于政府行政管理体制改革。煤炭行业也不例外。虽然自90年代开始，煤炭行业进行了市场化改革，但与市场化配套的行业管理体制并为建立起来，于是一些应属政府职责范围内的，如严格市场准入、保护产权合理流转以及加强安全监管等政府没有做好；而不应由政府直接干预的，如煤炭价格等，政府又不恰当的干预。凡此种种，均是造成矿难发生的原因。
此外，由于我国煤炭行业的复杂性，造成当前我国矿难频发的原因是多方面。有煤矿安全法律法规不完善的原因，有安全监管体系不完善、监管不力的原因，有官煤勾结、权力寻租的原因，有惩罚太轻、矿工死亡赔偿过低的原因，有安全教育培训缺乏、矿工安全素养太低的原因，还有矿工维权力量太弱、工会无法发挥作用的原因等等。而且既有人为的原因，也有技术的原因。
综上所述，可以得出根治矿难，产权改革即不充分，也非必要。产权清晰了，矿难未必就会停止；而产权非私有化，也不是矿难频发的必然原因。治理矿难，产权改革确能起到一定的作用，但并非唯一之根本。要真正做到从根本上治理矿难，我们需要借鉴美国、澳大利亚、南非等矿业大国的经验，结合本国的实际，在彻底转变政府职能的基础上，实施综合治理，才有希望！
参考文献：略
（郑风田为中国人民大学教授，经济学博士；冯伟为中国人民大学博士生）
[1] 范思立．矿业权改革：尚难根除矿难[N]．中国经济时报，2005-09-12．
[2] 1997年为71.7%，97年之前均超过70%，97年之后下降到70%以下，但均很接近70%，见2005年《中国统计年鉴》。
[3] 通常只有销售收入的1%左右。
[4] 材料主要来自于苗元礼．搞好采矿权有偿使用试点推进煤炭业健康有序发展[J]．今日中国论坛，2005，（11）；肖华．山西煤矿产权改革起步[N]．南方周末，2005-08-11；“采矿权改革从这里开始”——山西省临汾市市长王国正，http://www.cec-ceda.org.cn/cenn/news/?id=19285；
“2004中国经验山西篇：产权改革解决安全生产问题”，http://news.jschina.com.cn/gb/jschina/2003/24/node9488/node9490/node9493/userobject1ai599863.html ；“产权制度改革入手，临汾试行煤炭采矿权有偿使用”，http://www.sxlinfen.net/2004/12-3/23210476734.html；解读“山西产煤大市临汾的煤矿产权制度改革”，http://www.sx.chinanews.com.cn/2004-11-10/1/18027.html。
[5] 苗元礼．搞好采矿权有偿使用试点推进煤炭业健康有序发展[J]．今日中国论坛，2005，（11）．
[6] 官煤产业链黑幕[N]．瞭望东方周刊，2005-11-10．
[7] 当然美国的矿产资源也有国有（联邦政府所有）的部分。见沈莹．国外矿产资源产权制度比较[J]．经济研究参考，1996，（I6）．
[9] 崔沪．国外煤矿安全管理对国内矿难的启示[J]．煤矿现代化，2005，（2）．
[10] 见青木．德国用高技术保证矿井安全[N]．中国矿业报，2005-10-22；华英．煤矿安全：国际经验与对策建议（一）[N]．中国矿业报，2003-06-10；梅易．澳大利亚的煤矿安全管理[J]．安全与健康，2003，（3）；崔沪．国外煤矿安全管理对国内矿难的启示[J]．煤矿现代化，2005，（2）；袁晔．南非矿难为什么比我们低？[J]．中国社会导刊，2005，（9）．
[11] 按照“产权改革”论者的观点，这些企业的产权是不存在问题的。
[12] “2004中国经验山西篇：产权改革解决安全生产问题”，http://news.jschina.com.cn/gb/jschina/2003/24/node9488/node9490/node9493/userobject1ai599863.html
[13]王猛．采矿权新政试点遇潜规则挑战[N]．中国经营报，2005-08-22．
让矿主下井防矿难？
郑风田 赵淑芳 中国人民大学
山西2·22屯兰煤矿瓦斯爆炸事故之后，大家很是痛心。如何根治矿难，一些网友出了不少好点子：人民网总结的一些观点挺有意思：建议矿主下井防矿难。“矿下每班必须有矿主、当地的安全监管官员亲自跟班，负责安全监督。这些人员如跟班，矿难发生率肯定降下来！拿矿工的命当自己的命，安全生产能不搞好吗？”，“ 我是1993年北京煤校毕业，那时候煤矿矿长每个月就是我看见的也要下五六次的井，现在倒好，工资拿得多，一年不用说下井，在矿上连面都见不着，不出事才是怪事。”
我觉得这些网友所言极是。实际上看一看其他国家的治矿难经验，的确加强矿主的安全责任意识太重要了。让这些矿主天天在井下呆着，估计他一定会重视安全投入了。
结合我国的实际情况，我们认为我国的矿难治理应该在以下几个方面加强：煤矿管理者的安全意识与责任；加强工会的力量监督；加强对矿工与管理者的培训力度等等。
中国的煤矿企业在安全记录方面也存在差异。不论是国有煤矿还是乡镇小煤矿，都是既有安全记录好的，也有安全记录差的。要想使安全的煤矿更加安全，不安全的煤矿变得安全，需要以煤矿企业为核心采取相关措施，实现煤矿企业自觉、主动地改善不良的安全记录或者维持良好的安全状况。结合我国具体情况，我国未来矿难治理中在微观层面应该重点加强以下几个方面的建设：
强化煤矿管理者的安全意识和安全责任
矿主安全意识对矿难安全的事故率有直接影响。我国已有的经验与美国类似。例如，山东省在矿难治理中重点加强矿主的安全责任制，各级政府对煤矿企业负责人突出了安全生产的行政和经济责任的双向考核，强化其安全意识和安全责任，比较有效地降低了矿难事故的发生，安全事故死亡人数和百万吨死亡率已连续3年大幅度下降，去年百万吨死亡率0.35，同比下降0.32，从而有效地抑制矿难事故的发生[1]。
矿难治理中应该加强煤矿企业的高层领导和管理者安全责任意识教育。因为，市场自发产生和政府强力施加的各种外部激励虽然能够促使企业努力改善安全状况，但它们代替不了内部动机的激励作用。煤矿企业管理层的安全意识和责任感是一种内在的根本激励，而中国目前之所以矿难频发，很大一部分原因就在于缺乏这种内部动机。因此，提高煤矿企业经营者和管理者的安全意识和安全责任是抑制煤矿安全事故的一个关键点。例如，应该多方面来培养和强化煤矿企业经营者和管理者的安全意识和安全责任，比如：
通过领导者的价值观念强化安全责任意识，使其内化。
强化煤矿企业管理者的安全责任意识可以通过政府和行业协会两个渠道完成。对于政府来说，一方面，要在整个社会提倡生命无价、重视生命的价值观；另一方面，要大力提倡良好的安全管理，在整个煤矿行业推行安全教育，提高从业人员的安全意识。行业协会应当发挥应有的作用，鼓励领导人反复强调安全生产的重要性，使煤矿企业的经营管理者们在观念上认可挽救生命、减少伤害是符合社会价值观的行为，使他们认识到，同尽量以最低成本获得最大产出的经济原则一样，安全也是他们应当持有的一种重要价值观。
公布煤矿企业的事故率和伤亡率排名。
公布煤矿企业工伤率排名也能够激励起煤矿管理者的内在安全动机。可以定期、分类地向社会公布各类煤矿的事故率、工伤率和死亡率，并予以排名，从而形成一种软约束机制：对于工伤率居高不下的煤矿企业，不但企业的声誉会受到损害，管理者自身的管理和领导能力也会受到业界和公众的质疑和批评。如此一来，企业及其管理者在业界尴尬的地位和受损的名誉将促使他们为提高自己的声誉而重视安全，强化安全责任，进行安全规划，从而改善安全记录。
为了弥补软约束机制的不足之处，也可以通过制裁形成刚性约束。要求各类煤矿企业的管理者要承担首要的安全责任，对于安全记录差的煤矿企业管理人，要对其实施相应的惩罚和制裁，从而对煤矿管理者形成一个多方约束机制，不断强化安全责任意识，并最终实现安全价值观的内化。
帮助煤矿管理者树立生产和安全并不冲突的观念。
煤矿业的管理者们普遍认为，安全水平和生产率是负相关的关系，向安全投入的时间和资源越多，生产占用的时间和资源就越少，生产率就会越低。而美国国家科学院的研究显示，越安全的煤矿，其生产率越高。分散的、单一的安全措施可能确实不利于生产，但是综合性的安全保障措施却是有利于提高生产率的。如果管理人重视矿井安全，采取多种措施改善矿井工作环境和安全状况，就是向矿工发出“我关心你们的福利”的信号，从而能够激励矿工向企业贡献自己的技能和精力，进一步提高生产率[2]。
为了鼓励煤矿企业管理者充分考虑矿井和矿工安全，做到兼顾生产和安全双重目标，可以考虑建立规范的煤矿管理者业绩和报酬的双指标（生产+安全）考核制度，不仅考虑生产效率和效益，同时还要把煤矿的安全状况纳入管理人的绩效评价过程。对于维持良好安全记录的企业，要给予管理者安全奖励，充分调动起管理者制定并实施煤矿安全规划和安全标准的积极性。
对于作为市场主体的企业来说，追求生产率和经营效益最大化是根本目的。煤矿企业要在追求经济利益的同时保持较高的安全水平，制定出科学、缜密、周到的煤矿安全规划就显得十分重要。政府应当组建或者鼓励私人成立与监察和执法无关，致力于帮助企业规划安全的咨询机构，协助煤矿企业制定科学有效的安全规划和培训项目。
通过安全退税政策激励煤矿企业积极承担安全责任。
上文已经提到，煤矿企业毕竟是市场竞争的主体，逐利原是本能，而现在要引导它们主动承担安全责任，单靠关注个体生命健康的价值观念驱使可能还缺乏足够的动力，至少就中国目前的状况而言可能有一定难度。如果有一个利益激励机制予以推动，效果可能更好。因此，本文建议建立安全退税政策，对于达到安全投入标准、拥有良好安全记录的企业，给予退税优惠，形成推动煤矿经营者和管理者积极承担安全责任，投资改善安全条件的税收激励，最终达到改善煤矿企业安全状况的目的。关于安全退税政策的具体操作还有待进一步研究。
充分发挥工会组织的作用，强化工人和管理者之间的合作
中国煤矿安全事故频发的原因有很多，安全投入不足、技术设备落后、劳动力素质低自然是不能忽视的因素，对煤矿安全监管不力、执法不严也确实是重要原因，国有煤矿领导或私人矿主千方百计追求利益最大化而置矿工生命于不顾更是与矿难有着直接关联，但在众多分析中被忽视的一个重要原因就是工会的缺席和矿工声音的缺失。目前已有部分专家认为应该加强我国工会组织的力量来治理矿难（雷颐，2005）
目前我国工会中工人的力量还很弱，并没有真正起到代表矿工利益、维护矿工利益的职能，往往形同虚设[3]。 绝大多数私营小煤矿都没有工会组织，而矿工则是来自各地的接受过很少教育甚至没有受过教育的农民，其分散性决定了他们的弱势地位，根本无法就安全、待遇等问题与矿主谈判。合作的劳资关系有利于煤矿的安全生产。而要加强矿工和管理层的合作，改善双方的关系，首先要确保双方在平等的地位上进行对话。
为了消除个体矿工的弱势，使他们获取与煤矿企业平等对话的地位，应充分发挥工会组织的作用。现行工会制度的缺陷和工会职能的缺失要求必须改革现有的工会制度，使工会不再从属于企业，真正成为维护工人权益的组织。对于尚未建立工会组织的煤矿企业，应鼓励并监督企业允许和帮助矿工建立工会组织。
但是，仅仅建立起工会组织还不够。如果工会的建立只是为了形成强大的力量与资方对抗，并不能有效地预防安全事故。劳资双方之间的友好合作关系以及充分有效的沟通才是改善安全状况的关键。工会一方面要维护矿工的权益，另一方面也要主动从矿工中间收集矿井安全信息以及改善安全的建议，及时传达给煤矿企业管理层，帮助管理者有效地控制矿井隐患，改善安全记录。同时，煤矿企业管理者应该鼓励工会和矿工积极参与到制定安全规划和措施的过程中来，共同商议安全问题，激发工人的新想法和合作精神，从而加强双方的对话和沟通，增强相互之间的信任感，推动劳工和管理者之间的合作。
工会在制止各地存在的隐报、漏报矿难事故事也可发挥积极的作用。
强化对管理者和矿工的培训，加大对煤矿职业教育的支持力度。
煤矿企业员工的素质高低对于其安全记录的好坏有很大影响，因此，特别强调对煤矿从业人员的教育培训对于改善安全状况是相当必要的。
高素质的煤矿从业人员是促进煤矿安全的重要因素。英国要求矿工至少具有高中文化程度[4]，美国虽没有类似的强制规定，但其大部分矿工也都具有高中级以上学历[5]。以中国的现实情况，不可能对从业矿工的受教育程度做出最低标准限制。但是，如果各煤矿企业能够实实在在地对矿工进行岗前、岗中、岗位轮换等各类培训，仍可在一定程度上提高矿工素质和安全意识、安全技能，对于降低事故率是大有好处的。目前，我国对矿工培训没有强制性规定，应该考虑制定煤矿从业人员最低培训标准。政府可以通过立法，确定煤矿管理人员和技术人员的教育和考核标准，并制定良好的煤矿从业人员（包括管理者和矿工）培训制度。
90年代之前，中国的煤炭职业教育曾经一度兴盛。90年代以后，随着经济体制向市场经济的转型，大多数国有煤矿开始由于国家补贴的消失和竞争的加剧而出现严重亏损，国有煤矿从业人员的相对收入下降[6]，受过良好教育的人不愿进入煤炭采掘行业，煤炭采掘的职业教育和高等教育也随之衰落。高素质煤矿技术和管理人才的极端欠缺要求中国必须加强煤炭安全生产学科建设，积极发展安全生产普通高等教育和职业教育，培养和造就更多的煤矿安全生产技术和管理人才，提高整个煤矿产业的从业者素质。
（郑风田是中国人民大学教授，经济学博士；赵淑芳是中国人民大学博士生）
[1] 《经济日报》：山东煤矿安全生产创全国最高水平，2005/03/21
[2] 参见National Academy of Sciences. Toward Safer Underground Coal Mines. Washington, DC: NAS, 1982
[3] 例如，对2004年11月大型国有煤矿企业陕西铜川陈家山煤矿的矿难事故调查显示，在事故发生前，矿工们就已经发现了事故隐患并向管理者做了报告，而矿长在明知工作面着火和瓦斯浓度严重超标的情况下，强行命令矿工下井作业，最终酿成大祸。在整个过程中，工会没有起到任何作用，这足以说明工会形同虚设。这不仅是陈家山煤矿的情况，而是相当普遍的问题。
[4] 参见Toward safer underground coal mines, National Academy Press, 1982.
[5] 1986年美国矿业局和全国煤炭协会的调查显示，具有高中及以上文化程度的矿工占77%。参见王显政，《美国煤矿安全监察体系》，煤炭工业出版社，2001年，P35。
[6] 参见王绍光，“煤矿安全生产监管：中国的治理模式的转变”，《比较》第十三辑，2004年，P96。
美国人治理矿难的三条经验
郑风田 赵淑芳 中国人民大学
在上世纪20-30年代，美国矿难事故层出不穷，但通过有效的治理，目前吨煤事故的伤亡率已降到很低，我国目前的煤炭每百万吨死亡率是美国的160倍。美国一家权威的研究机构对美国矿难事故迅速降的原因进行了比较深入的研究，得出的结论很让人吃惊，他们认为以下三个原因对美国的矿难治理最为重要：导致矿井安全记录差别最大的首要因素是煤矿企业管理者是否具有安全责任感；矿工联合力量的增强是美国矿难事故显著下降的原因之一；教育和培训的质量好坏也是区分出最安全与最危险煤矿的重要因素之一。看了这些经验之后，回头看一下我国复杂的矿难治理，是不是也能够有点启发？
矿难治理仅盯着宏观的监管是不够的，更应该关注犯事的微观层面企业行为规律的研究
中国的煤矿安全形势一直都很严峻。进入新世纪以来，“以人为本”治国方略的提出，使人们比以往任何时候都更关心在危险重重的矿井中求生存的矿工们的生命安全，纷纷为治理煤矿安全问题出谋划策。中央政府也高度重视煤矿安全生产问题，不仅出台了一系列法律法规，还对煤矿安全监察体系进行改革和完善，将煤矿安全监察机构升级到了最高行政级别，并大量关停了被广泛认为是矿难事故频发之罪魁祸首的乡镇小煤矿。然而，中国的煤矿安全状况并没有因此得到根本改善，煤矿安全事故仍然层出不穷，尤其是原来被认为最安全的国有大煤矿开始频频发生矿难事故。这个现实尖锐地揭示了煤矿安全治理的艰巨性。
从目前国内的情况来看，无论是探究煤矿安全事故高发的原因，还是寻找治理煤矿安全问题的对策和方法，其着眼点大都集中在宏观层面因素，比如政府监管、国家安全投资、矿工死亡赔偿标准等等，却忽视了微观层面的因素，尤其是煤矿安全问题的核心主体——煤矿企业。而事实上，煤矿企业与安全事故的关系最为密切、最为直接。煤矿企业及其员工不仅是煤矿安全事故最直接的受害者，也是最了解矿井地质条件、工作环境和各种潜在危险从而最有可能有效减少安全事故的主体。所以，真正有效的矿难治理应当是以煤矿企业为中心内容的。
美国治理矿难的经验是：严格的监管并不是最重要的，重视微观层面的企业行为更重要
美国在煤矿安全治理方面卓有成效，在上世纪20-30年代，美国矿难事故层出不穷，但通过有效的治理，目前吨煤事故的伤亡率已降到很低，我国目前的煤炭每百万吨死亡率是美国的160倍。我国不少专家把美国矿难事故迅速下降归于宏观因素的较多，比如强化安全监管、煤矿开采和安全技术的进步、劳工赔偿保险制度的建立等等。但是通过对学术文献的仔细收集与分析发现，事实并不是这样。许多专家对目前美国煤矿安全监管是否真正发挥作用广泛存在质疑声音。多项计量经济研究的结论显示，这些安全监管并没有显著影响（Viscusi,1979; Robert S. Smith,1979; David McCaffrey,1983; Bartel and Thomas,1985）。美国煤矿安全事故率下降，安全记录不断改善的趋势并不是在立法和强化管制之后才出现的现象，早在政府实施严格管制措施之前就已经存在了（Gregory Ruffennach, 2002）。矿难事故的下降与工人集体谈判力量的壮大有密切相关（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。美国国家科学院（National Academy of Science）的研究也认为微观层面的企业行为对矿难发生与否有直接的影响，那此企业管理者有较强安全意识与培训的企业，矿难事故率很低（NAS，1982）。
美国煤矿企业安全记录差异性分析
即使面临同样的宏观环境因素，不同煤矿企业的工伤率却存在显著差异。美国国家科学在1981年组织了一次大型深入的实地调查，范围主要是美国国内最大的19家煤矿企业，结果显示，不同煤矿企业安全记录存在巨大差异。 这19家煤矿企业的工伤率差异很大。安全记录最好的3家企业的平均工伤率为5，而安全记录最差的3家企业的平均工伤率为20，二者相差了大概4倍。其中，最好的企业工伤率为4.4，最差的企业工伤率为21.8，数据相差5倍之多。
为什么一些煤矿企业能创造并维持一个良好的安全记录，而另一些则不能呢？究竟是哪些因素区分出了安全的和不安全的煤矿呢？ 对所选样本工伤率差异性的分析结果发现，地质、技术、制度等方面的因素无法解释煤矿企业安全记录的差异性。相反，煤矿企业的内部因素解释了这个问题。在企业内部因素中，最重要的三个因素分别是管理层的安全意识和责任感、管理层与劳工在开发和实施安全计划中的合作程度、对管理者和矿工的培训质量。
结论之一：导致矿井安全记录存在差异性的首要因素是煤矿企业管理者是否具有安全责任感。
导致矿井安全记录存在差异性的首要因素是煤矿企业管理者是否具有安全责任感。尽管联邦政府和州政府制定的法律法规和安全标准能够对煤矿企业形成的刚性约束力，从而有助于煤矿安全状况的改善。但是，即使再严格的法律法规和安全标准，如果没有煤矿企业及其管理者对安全的高度重视和责任承担，其本身并不能够产生好的安全记录。因为在煤矿企业内部，只有领导者和管理者拥有制定企业安全生产政策并予以切实贯彻的权力，并能够根据安全政策实施安全计划，分配各种资源，最终实现良好的安全记录目标。
美国国家科学院对煤矿进行的实际调查和案例研究显示，拥有良好安全记录或者安全记录在不断改善的煤矿，其负责安全生产的管理者都具有较强的安全责任感。 研究发现，在工伤率比较低的煤矿 ，管理层一般都很重视安全生产，以各种形式承担着安全责任。比如，B矿的管理者全都负有安全责任，事故记录是他们的业绩考核指标之一，忽视安全责任则有可能被解雇；B矿安全制度的一个突出特点是实施“门户开放政策”（open-door policy），管理者办公室对所有员工开放，任何人都可以进去和管理者讨论安全问题。在D1矿，管理者对安全生产的态度十分积极，上至高层、下至领班的管理人员都承担安全责任，高层管理者要定期检查矿井安全状况，而矿井管理者则要负责收集数据，公布煤矿的安全记录；D1矿还建立了充分考虑安全生产因素的奖金制度，每笔奖金中大约有40%是维持良好安全记录的奖励。
相反，在工伤率特别高的煤矿（G、H、I、K），管理层几乎没有任何形式的安全责任承担。比如在G矿，虽然有计划详细的安全程序，但是由于没有煤矿高层管理者的参与，实施效果并不理想；安全责任全部由负责煤矿健康与安全的经理承担；没有记录违规违纪行为的安全日志和违规事故统计，也没有相关制度制裁安全记录很糟糕的管理人员和矿工。
结论之二：矿工联合力量的增强是美国矿难事故显著下降的原因之一
矿难受害最大的是矿工。劳资关系的好坏是解释煤矿安全记录差异性的变量之一。越来越多的研究者认为矿工联合力量的增强是美国矿难事故显著下降的原因之一（Wallace,1987; TJ. Kniesner,2004）。劳资双方在很多方面的关系上都是对抗性的，这一点不可避免，在煤矿安全生产方面也不例外。尽管遵守安全标准和制定安全计划的首要责任在于煤矿企业的管理层，但是，管理层的努力可能会有两种截然不同的结果：一是因矿工的对抗和不服从而受挫，毫无效果；二是因矿工的积极配合而事半功倍。因此，劳资双方，也就是管理者和矿工之间的关系好坏对煤矿的安全记录有着直接的影响。毕竟工人是一线生产者，他们直接影响甚至控制着产量和生产率。如果他们形成对管理者的对抗情绪和态度，其行为将直接妨害到井下的安全作业。
对12个煤矿的调查发现，工伤率的差异性部分地可以由企业与矿工之间的合作程度来解释。如表2所示，在工伤率比较低的6个煤矿（A、B、C、D1、E、F）中，矿工和管理层的关系明显都比较好。比如A矿的劳资关系良好，劳动力相当稳定；煤矿禁止种族和性别歧视，员工中黑人占到了22%~25%，还有40~45名妇女；建立了安全投诉处理机制，及时对员工的安全投诉和意见进行处理和反馈；对于矿工的违规违纪行为，一般都通过工会进行处理。B矿的“门户开放政策”很好地调节了矿工与管理者的关系，增加了双方的交流和合作，工会也比较支持公司执行安全规章制度。D1矿的管理者十分重视培养煤矿内部的相互信任和合作精神，建立公开畅通的沟通渠道，实现了工会与管理层的高度合作。
在12个煤矿中，有3家（D2、J、K）的安全记录以前很差，在被调查时已比它们各自之前有所改善，其劳资关系正在改进中。其余3家煤矿（G、H、I）的工伤率则相对比较高。其中，H矿的劳资双方表现出明显的对立关系，双方的关系很差。G矿的劳资关系也比较差，对于出现违纪违规行为的矿工，工会总是对其予以袒护，向管理者报告违规行为的工会成员总会受到其他成员的排挤，但总体来看，矿工并没有表现出极端的不合作。I矿的劳资关系相对比较好，但是双方的交流和沟通比较差，尤其是在安全方面。
结论之三：教育和培训的质量好坏也是区分出最安全与最危险煤矿的重要因素之一。
教育和培训的质量好坏也是区分出最安全与最危险煤矿的重要因素之一。高质量的培训对于建立良好的煤矿安全记录大有裨益。
联邦政府对于所有煤矿都采取强制性全员培训制度，规定新矿工进入井工矿之前必须接受不少于40小时的安全培训，正式上岗之前再接受90天的岗位实习培训，上岗后每年还要接受35个小时的脱产培训；矿工更换工种必须重新接受培训等等。国家科学院的调查显示，各煤矿虽然都遵守了联邦政府的强制培训规定，但它们的培训质量却高低不同，效果存在明显的差异。一般来看，重视培训质量和效果的煤矿，其安全记录都比较好。
在调查研究的样本中，安全记录最好的企业和煤矿都极其重视安全教育和培训，它们中有的装备了完备的培训设施，用于对矿工和其他工作人员进行初始培训、再培训和继续教育以及各种专业技能培训。即使没有自有培训设施的煤矿企业，也都通过提供资金支持和培训专家，充分利用当地社区学院和其他培训设施对员工进行各种培训。此外，还有煤矿企业自觉向员工提供联邦政府强制安全培训之外的其他培训项目，比如劳资关系、领导能力等方面的培训；有的煤矿则自觉增加培训时间，甚至双倍于联邦政府的强制培训时间。相反，安全记录差的煤矿则连充分利用联邦政府规定的培训时间并保证培训效果都有困难。各种培训常常浅尝辄止，培训效果也往往不理想。
这里有一点值得注意，即在调查的样本中，安全记录好的煤矿都相当重视急救（first aid）培训和紧急医疗救护培训。例如，A矿对所有的领班进行急救培训；B矿要求所有的安全人员和各矿井经理及其助理都必须取得紧急医疗救护员（EMTs）资格证，并对所有矿工进行急救和心肺复苏（CPR）培训。C、D1、D2、F矿都分别制定有各自的急救培训方案或者紧急医疗救护培训方案。除了对人员的培训，B矿和F矿还在矿内设置急救站，有自己的救护车，并配备有专业的紧急医疗救护员。而在安全记录较差的几个煤矿中，几乎没有这方面的培训要求，在医疗救护设施方面，只有G矿有自己的救护车，并配备有紧急医疗救护人员。
看来，除了问责制外，我们是不是也应该在企业层面进行一些作为了，比如让矿主天天在煤井里呆着？煤老板都很富也，拎着一麻袋一麻袋的钱到北京买楼，把北京的房价炒到北京人都住不起他，他们大把大把地用矿工的血汗钱发大财。他们太富有了，更知道自己的命重要。让他们在井下呆着，为了保自己，可能会把矿工一块给保着了。
加强对各级人员的教育培训也很重要，不少矿工缺乏安全知识，在矿下工作也艰苦，所以抽烟什么的，引起矿难的事故也不少。
所以应该加强煤矿管理者的安全意识和安全责任、充分发挥工会组织的作用、强化对管理者和矿工的培训，加大对煤矿职业教育的支持力度等微观角度来加强对我国矿难安全的治理。
（郑风田是中国人民大学教授，经济学博士，赵淑芳是中国人民大学博士生）
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