全球背景下的中国粮食安全状况与应对

    主持人：粮食安全是经济发展的基础，是国家安全战略的重要组成部分。联合国粮农组织2007年12月初发表的一份研究报告指出，全球粮食储备已减少到历史水平最低点，进而引发人们对粮食安全的担忧。那么究竟什么是粮食安全问题？中国的粮食安全状况如何？如何确保国家粮食安全呢？3月21日，中国现代国际关系研究院经济安全中心主任江涌就以上问题接受了新华网的专访。

    什么是粮食安全？

    江涌：联合国粮农组织对粮食安全的定义是“确保所有人在任何时候既买得到又买得起所需要的基本食品”。包括三个具体目标：确保生产足够数量的粮食；最大限度地稳定粮食供应；确保所有需要粮食的人都能获得粮食。

    粮食是一种关系国计民生、具有战略意义的特殊商品，是国家安全战略的重要组成部分，也是国家经济发展的基础。

    粮食是一种特殊商品：一般消费品；工业原料；金融商品；战略物资。

    因此，粮食的供给与需求，粮食的价格决定，都比较复杂。

    涉及粮食价格的主体：农民、消费者、粮商、运输商、仓储机构、企业、金融家、政府、国际组织。

    粮食安全的认知直接与一国的安全观（尤其是历史经验与教训）紧密相关。粮食是一种特殊商品的性质紧密相关。

    粮食安全既有国民经济系统的经济特性，也有保障公民基本生存权利的政治特性，更有国家经济安全的战略特性。粮食安全是治国安民的根本，是经济发展的基础，是维护独立自主的保障。

    由于各国经济水平、历史经验、社会制度、农业资源条件及国际贸易环境不同，因而各国粮食安全存在着明显差异。

　　主持人：威胁粮食安全的主要因素有哪些？

    江涌：主要是高价格。粮食供给基本稳定。

    1、能源价格持续大幅度上涨。粮能共生态势形成。世界粮食价格与能源价格联动性增强。2000年至今，小麦和石油价格均翻了两番，玉米和稻米价格几乎都上涨了一倍。未来能源价格居高不下，粮价料难下行。

    2、美国自私的不负责任的行为，包括政府的错误能源政策。布朗指出，此前数次粮价上涨均因天气变化引起，而美国政府的错误能源政策应对此次粮价上涨负责。

    美国政府应该认识到仅能保障美国3%燃油需求的生物能源计划与因此导致的人民痛苦和政治混乱相比得不偿失。并且即使美国产出的所有粮食全部转化微生物燃料，也仅够全美18%的汽车燃料所需。美国政府必须在世界粮食状况恶化失控前改变现行生物能源政策，停止对生物能源制造进行补贴。这样做是解决当前世界粮食不安全的唯一途径。

    3、国际金融动荡。国际游资充斥，金融资本利用库存减少、需求增加、气候变化等议题大肆投机炒作。

    4、气候变化似是而非。

    主持人：目前全球的粮食安全状况怎样？

    江涌：2006年以来，世界粮油价格上涨迅速，2007年进一步攀高，比2006年上涨37%。其中小麦上涨63%，玉米上涨26.7%，大米上涨16.4%，油料依品种不同涨幅达60%—70%不等。世界粮油市场价格上涨并不鲜见，但近乎所有粮油品种较长时期持续涨价，历史罕有。

    粮价正处于上涨周期。路透社商品研究所数据显示，粮食和油料种子价格指数自1971年以来呈上升趋势，目前处于新一轮上涨周期的爬坡阶段。加之，金融、商业投机热炒，美元持续疲软，国际粮价在中期内仍将上行。

    基本因素。粮食需求强劲增长，供给持续受限。低收入国家经济高增长刺激口粮需求上涨，而其他发展中国家中产阶级增多导致消费升级，对肉蛋奶需求上升，刺激饲料粮需求快速增长。2000—2006年间，世界粮食需求增长8%，预计2007—2008年度全球粮食需求达16.67亿吨，但同期世界粮食产量和库存不增反降。

    未来因全球气温上升，旱灾和洪灾风险增大，粮食产量下降的可能性增大。国际谷物理事会发布报告，全球粮食库存量逐年递减，05/06、06/07与07/08年度分别为3.16亿吨、2.63亿吨与2.55亿吨。

    世界粮食虽然已不安全，但是尚未达到危机的程度。当前的粮食紧张形势源于高粮价导致的恐慌，而非粮食短缺。2000—2006年粮食持续减产，粮价自2006年下半年持续上涨，不断突破历史高位，国际市场一片恐慌。各国为保障本国粮食供应及控制通胀，纷纷出台限制出口、鼓励进口的关税措施。世界粮食库存已降至新低，仅能满足54天全球消费。

    但是，衡量粮食安全的储存-消费比率06/07年度为20.7%，预计07/08年度为19.2%，均高于18%的安全警戒线。

    主持人：中国的粮食安全状况如何？

    江涌：粮食安全是中国经济安全的基础，也是社会稳定的基础。

    新中国成立以来，尤其是改革开放以来，粮食生产取得长足进步。中国粮食产量占世界粮食产量的比重由1949年的17%，上升到1998年的25%。在全国人口增长1倍的情况下，实现了人均粮食占有量提高近1倍的显著成绩，使粮食谷物占有量与增长量都处于世界前列。粮食紧缺程度随粮食产量的不断提高而逐步缓解，大部分年份粮食基本在粮食安全区域内运行，有的年份甚至出现了暂时性过剩。

    不过，粮食生产在取得长足进步的同时，也出现了一些波折，其中有两次大的滑坡。第一次大滑坡，出现在六十年代初期，当时，中国人均粮食拥有量为217公斤，由此出现了严重饥荒。八十年代中期，政府便取消了自五十年代以来实行的粮食配给制度。从1994年到1998年，中国连续五年丰收，粮食产量连续超过5亿吨，人均350公斤，其中1998年为5.12亿吨，人均411公斤，中国已经做到粮食基本自给，丰年有余。

    然而，1999年以来，产量连续减少，不能满足当年消费，导致库存连续大幅下降。由此出现了第二次大滑坡，使中国人均粮食拥有量又退回整整一个台阶，2003年人均粮食拥有量降为333公斤，仅相当于八十年代初期的水平。2003年中国粮食库存基本不足当年消费量的30%，处于1974年以来的最低水平，比过去30年59.4%的平均水平低约一半。

    在此关头，中央确立了统筹城乡发展、“多予、少取、放活”的农业发展方针，自2004年至2007年中央连续发出4个“一号文件”，建立支持粮食稳定发展的政策框架，出台了一系列支农惠农政策——连续两千多年的农业税被免除，财政支农力度持续加大，社会主义新农村建设全面部署……以调动种粮农民的积极性。

    在惠农政策的强有力推动下，中国的粮食生产实现了产量和效益同步提升，实现了自1985年以来首次连续四年增产，2007年粮食生产过1万亿斤。但是，在国内粮食生产恩达到历史最好水平的同时，粮食与食品价格却出现了出人意料的持续且快速上涨，进而再度引发人们对食品与粮食安全的担忧。

    主持人：粮食安全问题一直都存在吗？世界其他国家也面临同样的问题吗？

    江涌：粮食安全自古以来就存在。所以，中国有古语，“民以食为天”。历史上（农业文明时期），如今在广大发展中国家中的一些地区，饥荒仍不时出现，早期饥荒出现的主要原因是供给不足或流通问题。

    随着科技进步与工业化的推进，农业生产率显著提高，世界粮食供求基本平衡。粮食安全问题依然存在，主要是因为价格波动，使一部分人在一定时间与空间中既买不到或买不起所需要的基本食品。

    二战后，世界粮食价格有3次剧烈上升期，每次粮价上涨总与粮食减产有关。但当前粮价全面上涨主要因长期以来需求大于供给所致。近八年中有七年时间世界粮食生产量低于消费量（增量一部分是食用消费，但是主要是工业消费），供求缺口则由粮食库存弥补，从而导致粮食库存降至历史新低，仅能满足54天世界粮食消费。

    粮价普涨激发社会不稳定事件增加。2007年墨西哥、意大利均发生抗议粮价上涨的游行示威。2008年1月中旬巴基斯坦因小麦短缺而出现社会骚乱，印尼因创纪录黄豆价格引发的民众上街抗议活动，阿富汗、索马里、苏丹、刚果（金）、海地粮食上涨引发政局不稳。

    发达国家同样炒作粮食安全问题。欧盟的共同农业政策，日本语美国的巨额农业补贴，背后反映的依然是安全问题。

    主持人：粮食安全问题再度出现的缘由是什么？

    江涌：据联合国粮农组织最新预测显示，2008年世界粮食产量将明显增长。但受粮食库存见底，大量种粮土地转为种植大豆。

    人口增长与消费升级。1990年以来，世界粮食消费随人口增长以及动物产品用粮食上升而逐年加大，目前正以平均2100万吨/年的速度增长。预计2008年世界人口将增加7000万。

    大批生物燃料制造企业上马影响。美国生物能制造业对粮食需求增加迅猛，需求量已由2006年的5400万吨增至2007年的8100万吨，同比增长50%。假设在建的62家酒精酿造厂均于2008年内完工，则美国用于制造生物燃料所需粮食将达1.14亿吨，将占2008年美国粮食总产量的28%。

    2007年，预计美国用于生产乙醇的玉米占玉米总产量的27%。而且美国计划，10年后每年将提供1300亿升以玉米为原料的燃料乙醇，为2006年的7倍。除美国外，全球还有40个国家政府鼓励生产生物燃料，欧盟60%的油菜用于生产燃料。

    在供给方面，值得关注的新变量同样是超高油价。因为石油涨价，以石油为燃料的加工、运输费用提高，从而抬高食品生产成本。粮农组织提供的数据显示，2007年全球的粮食运输费用同比涨幅超过80%。

    金融市场流动性过剩，充裕的资本扩散到与农产品相关的金融产品，例如期货和期权，金融投机增大粮食与食品价格的波动幅度。

    主持人：中国粮食安全面临怎样的形势？

    江涌：在多年惠农政策和国家粮食储备体系的支持下，我国粮食连续四年增产，国内市场粮食充盈。但长期看，粮价高涨及因城市化进程的加快，口粮和饲料量的需求增长刚性，我国粮食形势不容乐观。一些研究表明，中国正达到一个临界点，即目前粮食产量的增长并不能带来粮价的下跌，除非产量能有大幅增长，否则当地的食品需求将无法得到满足，食品价格也将不可避免地大幅上涨。

    经济高速增长，城乡居民收入明显提高，消费结构不断升级，粮食需求逐步增长，肉蛋奶、植物油、瓜果菜等需求快速增加。

    但是，粮食乃土地密集型产品，过去十年，工业化与城镇化使中国耕地面积从19.51亿亩锐减至18.27亿亩，人均耕地面积不到世界平均水平的40%，且中低产田占总面积的2/3以上。

    农民离农现象仍在持续，大量过去的农产品生产者变成了现在的农产品消费者，拉动粮食消费总量和商品量的持续增长。

    粮食也是水资源密集产品，但是中国人均占有水资源仅为世界的1/4，且约80%以上分布在长江流域及其以南地区，作为粮食主产区的华北平原，人均水资源占有量不足500立方米 。

    农业投入不足，科技贡献率不高，生产比较效益低等因素的制约，提高农业综合生产能力任务艰巨。

    这些因素严重制约中国粮食的生产，进而制约粮食的总供给。

    主持人：您认为如何才能确保国家粮食安全问题？

    江涌：市场是维系粮食安全的重要手段。但是，市场不是万能，在粮食安全市场经常失灵。因为粮食是一种特殊商品：一般消费品；工业原料；金融商品；战略物资。因为是一战略物资，尤其是要确保弱势群体、贫困阶层等特殊人群的需要，所以粮食还是某种意义上的公共产品。粮食储备不同于矿产资源储备，陈化粮要及时更新。因此，不能完全由市场来提供。

    提高综合生产能力，促进粮食生产。联合国粮农组织对“粮食安全”的定义是：确保所有人在任何时候既买得到又买得起所需要的基本食品。为此，各国一般将生产足够数量的粮食视作保障粮食安全的首要任务。1、藏粮于地。实施耕地保护计划。减缓耕地萎缩。2、增粮于技。产粮大国都十分重视农业技术的研发及推广。3、节水灌溉。水资源短缺严重威胁粮食生产，工业国普遍通过提高水资源利用效率来加以克服。4、激励种粮。在WTO农业协定下，美国对本国农业实施最大限度保护与补贴。

    完善储备和流通体系，稳定粮食供应。粮食安全的目标之二是稳定粮食供应，它涉及到粮食储备与流通。粮食储备是调控粮食市场、确保粮食安全的重要手段，而完善现代流通体系则是加强粮食安全的关键。

    1、安全粮食储备调节体系。中国农大一项调查表明，我国粮食在收获、储藏、调运、加工、销售和消费中的总损失高达18.2%。2、完善粮食流通服务体系。发展农产品期货交易。促进国际农产品公平贸易。

    强化政府干预，确保特殊群体获得粮食。粮食安全的目标之三，是确保所有需要粮食的人都能获得粮食，尤其是保障弱势群体、贫困阶层的需要。1、食品援助政策。长期以来，美国通过建立与完善食品援助政策，较好地解决了国内特殊群体的粮食安全。援助的主要形式有：一是学校午餐计划。向所有学生免费提供午餐，低收入家庭的孩子还可得到附加补贴等；二是妇婴及儿童计划。该计划综合了健康、营养教育和食品援助三项内容，重点是向孕妇、哺乳母亲及幼童提供高质量的蛋白质；三是食品券计划。美国现行食品券计划是1977年经国会修订的，由农业部食品营养局负责执行。规定凡收入低于一定水平的家庭，均可免费获得食品券，该计划自1979年实施以来取得了很好的成效，解决了大部分最底层社会人员的温饱问题。2001年食品营养局共提供国内食品援助金额339.97亿美元，其中超过一半用于食品券支出，为1731.6万个低收入者提供了基本的食品和营养保障。2、公共分配系统。上世纪50年代，印度建立了粮食“公共分配系统”。目的是保证农民出售产品时能够获得政府补贴，而消费者尤其是贫困居民可在全国范围内以其能接受的价格购得粮食。该系统在全国拥有数十万个粮食零售点，其粮食购销价一般由中央政府制定，称“中央定价”。该系统在消除饥馑，尤其是在安定城市贫民方面起了重大作用。上世纪70年代初，印度遭遇罕见的大旱，然而由于中央储备雄厚以及该系统的成功运转，避免了饥荒。1997年7月，印政府对该系统进行改革，使其目标更为明确，称为“有目标的公共分配系统”。新制度首先要求各邦制定可行的鉴别贫困居民的准则和措施，发给他们特殊证明，保证每个贫困线之下的家庭每月能免费获得10公斤粮食，并以“中央定价”的半价购买10公斤粮食。其次，中央分配给各邦的粮食数量按过去10年实施该系统的平均数分配，超出分给贫困线下人群的多余部分，必须严格按“中央定价”出售。其次，建立监督体制，确保该系统的公正，防止腐败。

    主持人：粮食安全和食物安全有关系吗？

    江涌：一般理解都是把粮食安全与食物安全相区别。粮食是指稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子、豆类及薯类等杂粮，而食物的内涵要比粮食更为广泛，包括谷物类、块根和块茎作物类、油料作物类、蔬菜和瓜类、糖料作物类、水果和浆果类、家畜和家禽类、水产品类等，即除了淀粉类碳水化合物外，还包括油脂和蛋白质等主要营养素。

    由于基本理解的分歧，导致粮食与食物的产业范围不同，以及发展战略和评价指标的差异。但是，转基因粮食作物的盛行，使得对粮食安全与食物安全的区别越来越缺乏积极意义。

    而且随着社会经济的发展以及人们生活的改善，粮食以及粮食安全的概念正在发生改变，食物以及食物安全比粮食以及粮食安全更加科学与合理。因此，统筹规划碳水化合物、油脂和蛋白质等主要营养物质的生产和供给；既要向可耕地要粮食，也要向林地、草地、水面要食物；既要立足本国生产，也要适当利用国际市场；既要着重领土的食物利用，也要着重领海的食物开发。只有这样，才能真正确保国家的粮食安全。

    （访谈策划:周锡生 主持:王妍 编辑:王妍 余申芳 终审:曹建利）

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