实施就业保障计划应对大危机正当时！

贾根良 黄逸江

　　——对丹佛大学黄逸江博士的《中国绿色公共就业计划——以消除失业实现国家目的和经济增长》的推荐语

　　在前天的文章中，笔者提到，美国政府2.2万亿美元财政刺激方案的一个重大缺陷是没有考虑实施“公共就业保障计划”。这说明美国在应对这场全球大瘟疫引发的大萧条上仍受到新自由主义经济学很大的影响，它仍将政府直接提供就业岗位和举办公共工程视为禁区，这将大大减弱其财政政策刺激的效果。就业保障计划是现代货币理论学派两大政策建议之一(另一个是功能财政)，其灵感来源可以远溯到我国古代的“以工代赈”实践，在美国，“罗斯福新政”是其先驱。但与这些临时性应对经济危机的先驱实践不同，“就业保障计划”的设计则是一种常设的制度安排，类似于我国古代“常平仓”制度，其基本理论是：政府按照最低工资水平雇佣所有愿意工作的劳动者，从而保证充分就业。由于劳动力缓冲储备的存在，在工资存在上升压力的时候，劳动者就从就业保障计划部门流向私人部门;在工资存在下降压力的时候，劳动者从私人部门流向就业保障计划。因此，就业保障计划起到了稳定工资、进而稳定物价的作用。

　　今天，笔者向读者推荐美国丹佛大学经济系黄逸江博士将该理论运用于中国经济的一篇重要论文：《中国绿色公共就业计划——以消除失业实现国家目的和经济增长》，该文是其博士毕业论文的一部分(文中的第X章是指其博士论文的第X章)。黄逸江博士师从现代货币理论学派第二代传人，对现代货币理论具有完整的和深刻的理解和掌握，他的这篇论文提供了非常丰富的信息，它阐述了现代货币理论的一些基本原理，指出希腊政府的赤字增加是欧元危机爆发后的结果而非起因，这有助于打破“政府赤字即恶魔”的理论迷信，解放财政生产力，这不仅对于解决新冠疫情给我国造成的短期冲击具有重要启发意义，而且对于在长期内实施笔者的“国内经济大循环战略”具有重要理论意义。该文提出的一些观点值得我国主流经济学界认真对待和思考，例如，“就业带动GDP”可行，而“GDP带动就业”存在着与环境保护和结构调整目标相左等诸多问题;“公共就业计划在用等量的财政赤字实现经济拉动效果上优于目前的减税政策”，等等，相信读者在文中能发现更多的新观点。

　　虽然我国在扶贫等实践中已有一些非正式的“就业保障计划”实践，但仍没有作为一种制度建构付诸实践。今年二月份，由于受到新冠疫情大冲击的影响，我国城市失业率已从去年的5.2%激增到6.2%。在今后几个月，我国就业的形势仍将是很严峻的，实施“就业保障计划”正当时。因此，我们建议中央政府现在就应该研究并实施“就业保障计划”的试点工作，这不仅是为了目前“稳就业”的需要，更是为了在长期内大规模向内需经济转型中较大规模推行“公共就业保障计划”积累经验。“就业保障计划”实施一般是由中央政府出资、地方政府落实，它有利于改变目前我国中央财政赤字率过低而地方赤字率过高的不合理状况，建立起更加现代化的中央与地方关系。

　　自2008年国际金融危机爆发以来，外需作为我国经济增长发动力的动力急剧衰减，中美经济战对中国的出口导向型经济再次造成沉重打击，此次新冠病毒导致的世界经济大危机直接导致了外需作为增长发动力的熄火，它必将推动各国更加注重国内生产和内需，以价值链分工为代表的全球化将会出现倒退，保护主义将会愈演愈烈。在这种历史大趋势之下，笔者建议，我国应该在实施笔者提出的“不对称全球化战略”(对发达国家浅度全球化和对“一带一路”国家深度全球化)和“略有逆差”外贸战略的同时，全面转向内需，在国内实施财政赤字推动内需发展的新战略，因为“一个国家并不需要通过出口来享受乘数效应的好处，加大政府支出也可以增加就业率和销售。相较于出口导向的经济增长，政府(赤字)支出导向的经济增长的收益将始终留在国内”，较大规模地实施“公共就业保障计划”就是这种国内经济新战略的重要组成部分。

　　黄逸江博士的这篇论文最重要的研究成果就是估算了全面实施“公共就业保障计划”(文中称作“中国绿色公共就业计划”)的经济效益和财政成本。按照他的计算，以2019年为例，增加占GDP 1.58%的财政赤字就足以实施一个完整的中国绿色公共就业计划，从而消除2427万的城镇失业，并带来3.13% – 4.55%的新增GDP，将中国2019年GDP增长率推至9.23% –10.65% 的区间。在笔者看来，即使黄逸江博士的这种计算不是很准确，但它也是八九不离十的。因此，在“国内经济大循环战略”之下较大规模实施“中国绿色公共就业计划”，中国就可以迎来一个至少年均GDP增长率在8%以上并长达二、三十年的高速增长时代。我们知道，近几年，我国经济增速持续下降，2015年GDP增长率首次跌破7%，2019年GDP增长率为6.1%，学术界因此发生了“经济增长保6的争论”。在这种历史背景之下，这篇论文的目的就是抛砖引玉，通过引入现代货币理论学派的新视野，对中国经济长期发展的前景展开新的争论。

　　中国经济长期发展的潜力不同于西方发达国家，我国仍可以迎来一个经济增长的黄金时代，这是笔者的一贯看法。2016年11月16日，笔者应邀在河南大学经济学院做了《长期经济停滞还是黄金时代：世界经济长期前景与我国的重大抉择》的报告，在这个报告中，笔者指出，有关世界经济长期停滞的悲观论调弥漫全球，该理论不了解新技术经济范式的革命性影响，误以为第五次技术革命浪潮的潜力已经耗尽，对我国经济政策制定的视野产生了严重的消极影响。历次技术革命浪潮的阶段性规律向我们展现了一种乐观的前景：目前的世界经济正处于类似于战后二十多年“黄金时代”前夜的“佩蕾丝时期”，而“黄金时代”能否到来则取决于“佩蕾丝时期”的制度大转型。制度大转型将为第五次技术革命浪潮的“拓展期”创造前提条件，在这一时期，新范式所包含的生产率量子跃迁和财富创造潜力将得到充分挖掘，从而将产生使整个社会普遍受益的经济增长的“黄金时代”。世界经济“长期停滞论”不适合与发达国家生产率水平仍然存在较大差距的中国国情，中国也不存在阻止和推迟“黄金时代”到来的强大的金融垄断资本力量，但却受阻于已经过时的新自由主义思维模式的广泛影响。为此，我国需要解放思想，以智能工业化和绿色技术革命为核心，实现基础广泛的价值链升级和国内市场的宽广开发，中国的经济发展将迎来一个真正的“黄金时代”，世界经济史为我们提供了成功的经验和触目惊心的教训。在河南大学的这个学术报告中，笔者所谓的“国内市场的宽广开发”就包括“公共就业保障计划”。

　　“公共就业保障计划”可以简称为就业保障(Job Guarantee)，早先被翻译为“最终雇佣者计划”，其含义是指国家作为最终雇佣者要承担起为有意愿再就业的所有失业者提供工作岗位。2019年1月，笔者在《征收高出口税：中美经济战出奇制胜的“杀手锏”》一文中在讨论失业问题时，提出对于失业人员可以通过“‘最终雇主’雇佣计划雇佣其就业”。2020年第4期的《教学与研究》将发表笔者和博士生楚珊珊合著的《现代货币理论学派的就业保障理论及其争论述评》一文，有兴趣的读者可以参阅。该文摘要如下：现代货币理论学派认为，由于主权货币政府不受财政能力的限制，因而通过就业保障计划，可以在实现充分就业的同时达到价格稳定。这一理论最近因传统货币政策的式微和美国民主党左翼力量援引其理论大力倡导和宣传“绿色新政”而引发激烈争论。本文对就业保障理论的现有研究和相关争论进行了较全面的评述，进一步阐发了该学派主要代表人物兰德尔·瑞根据其就业保障制度和货币制度理论所命名的“劳动力本位制”。本文认为，虽然充分就业与资本主义制度存在着内在的矛盾，但就业保障计划在非常时期作为缓和社会尖锐阶级矛盾的非常之举也可以得到有限的实施。而该计划从根本上来说是契合中国特色社会主义制度的，因而在我国可以成为常态性的制度设计，这是我国不同于发达资本主义国家和其他发展中国家的制度优势。现代货币理论学派的就业保障理论为中国特色社会主义政治经济学就业理论的发展提供了重要的理论借鉴，为我们实现党的十九大报告提出的高质量和充分就业目标提供了富有实践意义的重要启示。

　　

　　附录：中国绿色公共就业计划——以消除失业实现国家目的和经济增长

　　黄逸江

　　美国丹佛大学经济系助理教授

　　美国全球可持续发展研究所研究学者

　　摘 要：本文阐述的“中国绿色公共就业计划”是一个由中央政府出资、地方政府落实的公共就业保障政策，主要实现消除失业、实现国家目的、拉动经济等三大目标：一是通过向每一个失业者提供公共就业的机会，消除市场经济由于就业岗位不足带来的失业;二是通过雇佣原本失业的劳动力，实现国家目的，如基础设施建设、环境治理、社区服务、文化传播等;三是通过向公共就业计划的雇员发放工资，创造新增消费和内需，从而拉动经济。

　　以2019年为例，增加占GDP 1.58%[①]的财政赤字将足够实施一个完整的中国绿色公共就业计划，从而消除2427万[②]的城镇失业，并带来3.13% – 4.55%[③]的新增GDP，将中国2019年GDP增长率推至9.23% – 10.65% 的区间。同时，中国绿色公共就业计划还带来其它重要效益，如人民(包括农民工和退伍军人)的经济安全、社会和政治的稳定、对中国模式的信心提升、对环境污染的有效治理等。

　　由于实施该计划需每年增加约GDP 1.58%的财政赤字，本文还通过研究三个具有代表性国家(美国、希腊、中国)的“体系收支余额”论证中国政府赤字的可持续性和必要性。结论是：对拥有货币主权的国家而言，真正具有违约风险的是民间企业债和个人债[④]，而非以本国货币结算的国债[⑤]。中国政府赤字不仅可持续，而且能有效稳定中国民间企业和个人的收支盈余，从而增强民间企业和个人的偿债能力、减少中国金融系统的结构性风险。

　　关键词: 中国经济，可持续发展，公共就业，赤字，国债

　　JEL codes: J680, H630, H620,J580, B5, E

　　

　　一、公共就业计划的目标和特点

　　公共就业计划(Public Job Guarantee)是一个由中央政府出资、地方政府落实的公共就业保障政策，主要实现消除失业、实现国家目的、拉动经济等三大目标：一是通过向每一个失业者提供公共就业的机会，消除市场经济由于就业岗位不足带来的失业;二是通过雇佣原本失业的劳动力，实现国家目的，如基础设施建设、环境治理、社区服务、文化传播等;三是通过向公共就业计划的雇员发放工资，创造新增消费和内需，从而拉动经济。

　　传统宏观经济政策(包括财政和货币政策)通过刺激经济增长间接创造就业岗位。然而，机械替代人工是人类经济发展的时代趋势。农业社会转型工业社会时，人类用工业就业填补了农业失业。工业社会转型服务业社会时，人类用服务业就业填补了工业失业。可当服务业就业也逐渐被机械取代时，充足的新就业岗位从何而来?如此的时代趋势导致传统宏观经济政策往往刺激了经济，却拉动不了就业，形成“没有就业的经济增长”(jobless growth)。相对而言，公共就业计划是一个非传统但合乎逻辑的解决失业的方案：直接创造就业岗位以消除失业，并通过这些新的就业岗位实现国家目的和拉动经济增长。

　　上述传统宏观经济政策和公共就业计划的逻辑差异对GDP增长率与失业率的定量关系有重要影响。李克强总理在2013年就明确了经济增长的目的：“我们关注GDP，其实关注的是就业。同年，李总理表达了对“经济带动就业”的效率的担忧：“目前大概GDP增长1个百分点，能够拉动130万、甚至150万人就业。”李总理的测算表明：即使假设1%的GDP增长能产生150万个就业机会，要在2019年消除中国2427万的城镇失业，GDP需额外增长16%(即2019年实现22%的GDP增长率)。如此对GDP增长率不切实际的要求，恰恰说明了在机械化的时代趋势下通过刺激经济增长间接创造就业岗位的低效与不可行。

　　而在公共就业计划中，创造就业是手段，经济增长是结果。第四章的测算显示，中国公共就业计划将通过消除2427万的城镇失业实现3.13% - 4.55%的额外GDP增长。换言之，通过公共就业计划全面消除城镇失业不需要GDP额外增长16%。此差异反映了公共就业计划相较传统宏观经济政策的优势：“就业带动GDP”可行，而“GDP带动就业”不可行且往往与环境保护和结构调整的目标相左。鉴于稳定就业的重要性和中国经济对环境保护和结构性调整的需求，就业带动GDP是更合理的逻辑选择。

　　不仅传统宏观经济政策对促进就业效果不佳，教育和培训等被主流经济学家推崇的政策对促进就业也乏善可陈。一个人的努力、教育、培训或许能使他打败其他竞争对手，从而获得工作岗位。但个人的就业成功仅仅使失业人群名单发生改变，却无法改变失业名单的总体数量。要解决宏观经济的整体失业，必须创造足够的就业岗位。然而，市场经济并非为创造就业而生，就业也仅仅是企业赚取利润的衍生品。凯恩斯在分析美国1929年经济大萧条时认为，市场经济有两种实现零失业率的可能：“意外” 和 “设计” 。“意外”指市场经济对商品的总需求大到恰好创造出足够的就业机会来实现零失业率，“设计”指民间投资的社会化(socialization of investment)。本质上，公共就业计划就是一项 “设计” ：以国家的“有形之手”解决市场的“无形之手”所衍生且无法解决的失业难题。

　　相较于传统宏观经济政策，公共就业计划还有一个优势：减少宏观经济政策的不稳定性和不确定性。公共就业计划是一个制度化、自动化、逆周期的宏观经济调节工具。当市场经济处于下行通道，市场经济雇佣者(包括民企和国企)释放劳动力到公共就业计划，生产实现国家目的的产品和服务。当市场经济处于上行通道，市场经济雇佣者以更高的工资(故公共就业计划的工资不能过高)吸引公共就业计划的雇员进入市场雇佣关系，生产更多的市场产品和服务。因此，公共就业计划补充和稳定市场经济，而非取代。公共就业计划是一个实现国家目的的市场经济的劳动力蓄水池：市场经济好，它往里注水;市场经济不好，它从中吸纳多余的水份，浇灌实现国家目的的产品和服务。如下图所示：

　　

　　公共就业计划的效益源于失业对经济、个人，家庭，社会，和国家的巨大成本。于经济而言，失业意味着劳动力使用不充分和未实现的经济增长。于个人而言，失业威胁生存，带来物质和心理上的艰辛。于家庭而言，失业导致“贫贱夫妻百事哀”的家庭不和谐。于社会而言，失业不利于建立和谐的社会关系。于国家而言，失业导致政治动荡，乃至民粹主义的兴起(如近年来的美国、中国台湾和香港)。第四章的计算表明，哪怕仅仅核算中国公共就业计划对GDP的经济贡献，也已远超实施该计划所需的财政成本，更何况公共就业计划能有效地解决上述由于失业所带来的对个人、家庭、社会、国家的诸多问题。

　　再来看看公共就业计划的实际应用。过去数十年间，许多国家(美国，瑞典，澳大利亚，阿根廷，印度等)，包括中国，探索过或正在实施各种形式的公共就业计划。然而，这些公共就业计划大多局部且不连续，甚至有的在运行良好的情况下依然在到期后被默认中止，如时任美国总统的富兰克林·罗斯福为了重振1929年经济大萧条下的美国经济而实施的 “美国新政”(American New Deal)。该新政于1933至1939年间建设了大量美国人至今还在使用的基础设施，也为美国进入第二次世界大战创造了经济条件，却依然由于没有被制度化在到期后自然中止。2016年美国民主党总统竞选人伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)在其竞选纲领中提出就业保障计划[⑥]。该方案虽然得到许多美国年轻人的支持，但被保守派抨击为社会主义政策。2019年被美国国会议员Alexandria Ocasio-Cortez推动的“美国绿色新政” (American Green New Deal)同样由于姓 “社” 还是姓 “资”的问题难以获得国会的支持。

　　事实上，制约公共就业计划全球发展有两个重要原因，分别是理论禁锢以及政治和意识形态禁锢。理论禁锢来源于主流经济学派[⑦](特别是主流货币银行学[⑧])。由于主流经济学对自由市场主义的宗教式推崇，政府赤字被妖魔化(如主流经济学界至今仍错误地认定希腊2008年的欧元债务危机源于希腊政府在危机前几年过大的财政赤字[⑨])。由此形成的结论是政府应尽可能避免财政赤字，故需要财政拨款的公共就业计划也不可持续。我在第五章使用前沿的货币银行学的研究成果(包括我的老师Randall Wray于2019年11月20日对美国国会所作的《重审国债的经济成本》[⑩]的听证报告)驳斥上述主流经济的理论。我的结论是增加GDP 1.58%的中国政府赤字不仅可持续，而且能稳定民间收支盈余，从而增强中国企业和个人的偿债能力、减少中国金融系统的结构性风险。

　　另一个制约公共就业计划全球发展的重要原因是政治和意识形态禁锢。虽然公共就业计划是对市场经济的补充，其在本质上是一项改变企业和劳工权力关系的社会主义政策。因此，公共就业计划在政治和意识形态上与遵循资本主义自由市场经济的国家相对立。正是这样的政治和意识形态禁锢导致许多受益于“美国绿色新政”的美国人最为反对该计划。只有失业问题突出时，这些国家才使用非正式的公共就业计划或传统宏观经济刺激政策。幸运的是，中国不存在经济政策中意识形态禁锢的问题。尤其从邓小平同志提出“白猫黑猫”理论以来，中国政府在经济改革中大多秉承渐进和务实的态度[11]。

　　本章简单介绍了公共就业计划的目标和特点。公共就业计划的三大目标是消除失业、实现国家目的、拉动经济。公共就业计划的三大特点是高效创造就业、减少宏观经济政策的不稳定性、补充(而非取代)市场经济。

　　二、绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义

　　上章阐述了公共就业计划的基本特点。本章阐述绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义。我首先分析近年来对中国经济和就业造成较大压力的四大变化和挑战，分别是国内的结构性改革、国际的贸易保护主义、结构层面的人口增速放缓、技术层面的低效财政赤字。然后，我论证中国绿色公共就业计划如何在促进就业和经济的同时提高中国政府应对这四大变化和挑战的能力。

　　近年来，有四大变化和挑战对中国经济和就业带来冲击。国内方面，供给侧改革在去过剩产能、治理污染、升级产业结构的同时，不可避免地给中国经济和就业在短中期带来下行压力。国际方面，美国于2018年发动的对华贸易战通过外贸渠道对中国经济和就业施压。结构层面上，人口增速放缓对中国经济的劳动力供给和内需转型构成长期挑战。技术层面上，中国政府过去数年的宏观经济政策降低了有效政府支出的比例，因此降低了财政赤字促进经济和就业的效率。公共就业计划对中国经济的特殊意义在于其在促进就业和经济的同时提高中国政府应对这四大变化和挑战的能力，具体表现为以下方面。

　　1、公共就业计划助力供给侧改革的落实并丰富其内容。一方面，公共就业计划通过创造就业抵消供给侧改革所带来的失业压力，以此助力供给侧改革的落实。另一方面，作为市场经济的补充，公共就业计划所创造的就业岗位取决于中国经济和社会的薄弱环节。因此，公共就业计划为中国经济和社会补充需要的产能，使供给侧改革既减少过剩产能又增加不足产能，从而推动中国经济结构的合理调整。

　　2、公共就业计划帮助中国经济抵御外部风险并实现内需转型。美国对华发动的贸易战反映了美国对中国战略定位的变化，更反映了民粹主义、民族主义、孤立主义、保护主义的国际政治经济秩序“新常态” 。在外部不确定因素增加的背景下，中国在推动全球化的同时应积极通过内需转型增强中国经济抵御外部风险的韧性。中国公共就业计划通过创造2427万的新增就业提高民间消费，从而推动内需转型和拉动GDP，帮助中国经济抵御外部风险。

　　3、公共就业计划帮助中国经济应对由于人口增速放缓带来的劳动力供给增速放缓和内需转型压力上升的双重挑战。一方面，公共就业计划作为市场经济劳动力的蓄水池，在保持弹性的同时帮助中国经济最大化地使用现有的劳动力资源，并通过保障就业为中国家庭带来经济稳定从而鼓励生育，应对城市化所带来的人口增速放缓。另一方面，如上文所言，中国公共就业计划通过创造2427万个新增就业岗位来提高民间消费，进而稳定内需，从而缓解由于人口增速放缓带来的内需转型压力。

　　4、公共就业计划提高中国财政赤字的效率。比如，给马云减税1亿所产生的宏观经济刺激效果有限，因为马云的边际消费增加较低。同样，给一家大企业减税1亿并不意味着该企业会扩大生产或创造就业。若该企业在金融市场回购价值1亿的自身股票，对宏观经济的刺激效果同样微乎其微。然而，花在公共就业计划上的1亿财政支出将绝大部分转化为众多低收入群体的工资收入，进而转化成消费、企业收入、利润、投资，从而拉动经济的增长。因此，公共就业计划能用等量的财政赤字实现更大的经济拉动效果。

　　公共就业计划除了促进就业和经济以及帮助中国政府提升应对以上四大变化和挑战的能力，还可以通过创造相关工作岗位，直接改善中国的环境治理，成为“中国绿色公共就业计划”。

　　值得注意的是，由于公共就业计划与市场经济“竞争”目前处于失业状态的过剩劳动力，中国公共就业计划的工资在实践中将成为中国实质上的最低工资保障。这意味着公共就业计划制定的工资需适当：不能过低(否则对就业者没有经济意义)，也不能过高(否则出口企业会由于劳动力成本的增加而减少国际竞争力)。因此，我在第四章测算中国公共就业计划的财政成本时使用了人均每月3700元[12]作为公共就业计划的平均工资。

　　本章阐述了绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义。除了促进就业和经济，中国绿色公共就业计划能够助力供给侧改革、抵御外部风险、应对人口增速放缓、提高财政赤字的效率、改善环境污染。简而言之，中国绿色公共就业计划能帮助中国政府协调经济发展、就业稳定、结构调整、环境可持续等多层面需求。

　　三、中国政府实施绿色公共就业计划的时机已成熟

　　上章阐述了绿色公共就业计划对中国经济和社会的特殊意义。本章论述为何中国政府实施绿色公共就业计划的时机已成熟。结论是中国政府实施绿色公共就业计划的时机成熟源于政治条件、政策条件、经验条件、货币主权条件的成熟。

　　从政治经济学的角度看，实施绿色公共就业计划的时机已成熟，因为绿色公共就业计划可以成为中国特色社会主义市场经济中的“中国特色”和“社会主义”的重要组成部分。西方主流经济学家想要理解中国模式，该问的不是中国政府对市场经济的干预是否过多，而是什么样的市场经济最能满足中国政府对中国经济的发展愿景。邓小平同志的“黑猫白猫” 理论正是讲究实事求是的实用性原则，将市场经济视为发展的手段，而非目的。同时，世界经济在过去数十年的演变已验证，恰恰是反自由市场主义、强调国家作用的儒家文明经济体(如中国、日本、韩国、新加坡、越南等)获得了经济的大发展。而受自由市场主义和主流经济学影响较深的国家，如拉美国家、中东国家、南亚国家、除新加坡(儒家文明)以外的东南亚国家等，都经济发展滞缓。与崇尚自由市场主义和主流经济学的资本主义国家相比，中国在经济政策上较少受到政治和意识形态的束缚[13]，而是更多地以务实的态度评估政策。这为中国政府实施绿色公共就业计划奠定了政治和意识形态的基础。

　　绿色公共就业计划是为了补充市场经济，而非取而代之。这与中国政府在当前经济发展中的主愿景(即在坚持市场经济的同时书写中国特色社会主义市场经济)相符合。随着中国和其它儒家文明经济体的崛起，中国模式(包括中国特色经济和民主)将愈发挑战近代西方文明所输出的西方特色经济和民主。习近平主席的“四个自信”在有利于实施中国绿色公共就业计划的同时，也能获得反哺：一个解决了自由市场经济解决不了的失业问题的绿色中国经济有充分理由对中国的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。在这样的时代背景下，实施中国绿色公共就业计划的政治经济时机已成熟。

　　从政策角度看，中国实施绿色公共就业计划的时机已成熟。我在《中国环境和经济政策：从矛盾到合成》一文中详细说明了中国政府是如何在2005年后加强了对环境可持续和经济发展之间的平衡的探索。这些探索体现在提高能源利用效率和节能方面的政策和法规，也体现在把新能源作为国家产业战略布局的核心之一以确保中国未来的能源安全。然而，环境可持续和经济发展并不总能有效统一，尤其是传统经济刺激政策往往与环境治理的目标相左。在这样的政策背景下，绿色公共就业计划实施时机的成熟源于其有两个途径为中国经济和环境的可持续发展作贡献。一是绿色公共就业计划可以直接创造致力于改善中国环境的就业岗位，如植树造林岗、河流清洁岗、回收资源岗、社区公园岗等。二是绿色公共就业计划进行的经济作业大多属于劳动密集型和低污染型，故通过公共就业计划所创造的经济活动本身更环境可持续。

　　从经验条件看，中国实施绿色公共就业计划的时机已经成熟。国际上，自第二次世界大战结束，诸多西方国家采取了许多非正式的公共就业计划。例如之前提到的美国新政(American New Deal)就通过旗下的“人民保障公司[14]”(CivilianConservation Corp.)和“公共事业振兴署[15]”(WorksProgress Administration)雇佣大量美国的劳动力建设基础设施。又例如瑞典政府通过福利立法和大量政府支出稳定了对公共商品和服务的需求，同时又通过高税收来降低市场经济中的货币量，以此实现了瑞典经济在相当长时间内同时实现低失业率和低通胀率的“奇迹”[16]。其它例子包括澳大利亚、阿根廷、印度等。虽然由于政治和意识形态原因(美国、澳大利亚、印度)或缺乏货币主权原因(阿根廷)这些国际上对公共就业计划的实践受到限制，它们的经验依然可以为中国所借鉴。

　　事实上，中国政府也常实施非正式的公共就业计划，如传统的基础设施建设。区别是传统的基础设施投资在一定时间内拉动就业，而公共就业计划通过创造一个市场经济劳动力的蓄水池全面且持续地消除失业。另外，传统的基础设施建设只针对中国特定的基础设施需求(如公路和桥梁)，而公共就业计划旨在解决中国市场经济的不足，包括但不限于基础设施的需求。此外，中国地方政府在实施其它政策纲领的时候也曾融入过公共就业计划的元素，如“实施宁夏生态移民扶贫工程的宁夏政府经过多年的实验和纠错，已通过一些具备公共就业计划特点的方案取得了相当的扶贫和治理环境的成就。”[17]

　　最后，中国实施绿色公共就业计划的时机成熟也源于中国拥有的货币主权。我在第五章论述中国财政赤字可持续性时详细论证货币主权的重要性。

　　本章论述了为何中国政府实施绿色公共就业计划的时机已成熟。结论是中国政府实施绿色公共就业计划的时机成熟源于政治条件、政策条件、经验条件、货币主权条件的成熟。

　　四、中国绿色公共就业计划的经济效益和财政成本

　　本章通过计算中国绿色公共就业计划的经济效益和财政成本论证该计划的经济合理性。经济效益方面，由于公共就业计划消除失业，公共就业计划能带来的经济效益等于中国经济由于失业所带来的GDP损失。我通过“平均附加值贡献法”(Average Value-AddedMethod)和“奥肯定律”(Okun’s Law)交叉检验失业给中国经济带来的GDP损失。结论是：以2019年为例，一个完整的公共就业计划将为中国经济带来3.13% - 4.55%的额外GDP增长。财政成本方面，雇佣2427万城镇失业人口需花费的财政支出占2019年GDP的1.58%(设中国绿色公共就业计划的人均月工资3700元，总工资的35%作为五险，总工资的10%作为项目材料费)。因此，哪怕仅仅考虑经济效益和财政成本，公共就业计划也是一桩“划算”买卖。

　　1. 平均附加值贡献法(Average Value-Added Method)

　　平均附加值贡献法在结合中国实际情况后的表达是：中国失业所带来的GDP损失= 中国就业人口(包括城镇就业和农村就业)人均对GDP的附加值贡献× 中国城镇失业人口。国家统计局的数据显示，2019年我国城镇调查失业率为5.2%、城镇就业人口总数为4.4247亿。计算可得2019年中国拥有4.6674亿[18]城镇劳动力和2427万[19]城镇失业。同样根据国家统计局的数据， 2019年中国99.0865万亿的GDP由7.7471亿就业人口贡献所得，其中包括4.4247亿城镇就业和3. 3224亿农村就业。计算可得2019年中国就业人口的人均对GDP的附加值贡献为12.7901万元[20]。因此，2019年中国失业所产生的GDP损失 =中国就业人口(包括城镇就业和农村就业)人均对GDP的附加值贡献 × 中国城镇失业人口= 12.7901万 × 2427万 = 3.104万亿人民币，即2019年GDP的3.13%。换言之，2427万城镇失业的经济代价是GDP少增长3.13%。

　　以上适用于中国的平均附加值贡献法有两个前提假设。(1)中国城镇失业等于中国总失业，即假设中国农村失业率为零[21]。这意味着2427万城镇失业人口是对中国总失业人口的保守估计。若失业人数实际多于此，则公共就业计划对GDP的贡献将高于3.13%。(2)受雇于公共就业计划的城镇雇员人均对GDP附加值的贡献等于目前已就业人员(包括57%的城镇就业和43%的农村就业)人均对GDP的附加值贡献。这个假设基本合理：虽然公共就业计划的雇员对GDP的平均附加值贡献可能低于在市场经济就业的城镇雇员[22]，他们对GDP的平均附加值贡献应高于已就业的农村农民[23]。

　　2. 奥肯定律(Okun’sLaw)

　　为了交叉检验平均附加值贡献法的测算结果，我再用奥肯定律(Okun’s Law)测算失业给中国经济带来的GDP损失。奥肯定律是国际经济学界普遍接受的描述失业率变化和经济增长变化的关联关系。原理很简单：经济增长会带来失业率下降;失业率下降也会促进经济增长。因此无论因果关系的方向，GDP增长率和失业率有着定量的关联性，故经济学家们对奥肯定律的争论集中在奥肯系数(OkunCoefficient)的计算上。奥肯在最初发表的1962年的文章中[24]计算出奥肯系数为3，即失业率下降1个百分点对应GDP增长3个百分点。数十年来，经济学家们对不同时期、不同国家的奥肯系数进行测算，结论是奥肯系数在1.5– 3的区间内浮动[25]。为了保守估算公共就业计划对中国的经济效益，我采用最低的1.5作为中国的奥肯系数。

　　由于国家统计局发布的5.2%的失业率是中国城镇调查失业率，我需要将其转化成中国整体失业率。鉴于中国农村特殊的土地制度，我假设中国农村失业率为零。因此，中国经济的整体失业率 = 城镇失业人口 / (城镇劳动力 +农村劳动力)。之前计算已知中国2019年城镇失业总数为2427万。根据国家统计局数据，2019年中国的劳动力总量等于农村劳动力总数(3.3224亿)和城市劳动力总数(4.6674亿)的总和，即7.9898亿。计算可得中国2019年整体失业率为3.03%。3.03%的中国整体失业率，乘以1.5的奥肯系数，意味着中国经济在2019年由于失业损失了4.55%的GDP。

　　需要说明的是，“奥肯定律”比“平均附加值贡献法”测算出失业对GDP造成更大的损失符合预期。这是因为“平均附加值贡献法”假定中国城镇失业人口固定不变，而奥肯系数考虑了现实中失业人口并不固定的客观事实，即现实中失业率每减少一个百分点，都会鼓励更多适龄劳动力参与就业。这意味着每多减少一个百分点的失业率需要创造比之前更多的就业机会，因而对GDP的边际贡献也就更大。

　　以上我通过“平均附加值贡献法”和“奥肯定律”估算出失业给中国带来的经济损失在3.13%至4.55% GDP的区间。换言之，以2019年为例，中国公共就业计划通过消灭2427万中国城镇失业而带来的2019年经济效益为3.13% - 4.55%的新增GDP。

　　3. 财政成本

　　中国公共就业计划的经济可行性分析的另一方面是经济成本。为保持一致，我继续使用2427万的城镇失业作为中国的总失业人群。我采用每月3700元[26]作为公共就业计划的人均工资来测算该计划的经济成本。除人员工资外，我调拨总工资额的35%作为五险(养老保险22%、医疗保险10%、失业保险1%、工伤保险1%、生育保险1%)的支出，以及总工资额的10%作为公共就业计划的后勤和材料成本支出。计算结果如下：

　　

　　如上，增加占GDP 1.58% 的财政支出将足够实施一个全面的“中国绿色公共就业计划”，从而消除我国2427万城镇失业，并带来3.13% – 4.55%的新增GDP，将2019年中国GDP增长率推至9.23% - 10.65%的区间。因此，中国绿色公共就业计划具有经济可行性。

　　需要注意的是，上述计算有意低估了公共就业计划的效益、高估了公共就业计划的成本。诸多公共就业计划所带来的其它效益(比如社会稳定、政治稳定、就业弱势群体的经济安全、环境治理的提升等)比GDP的增长更有价值。但由于难以用金钱衡量，它们并没有被赋予货币价值，因而没有进入到公共就业计划的效益的计算中。另一方面，一个消除了2427万城镇失业的中国政府将减少失业救济金和预防犯罪等方面的支出，同时增加由于经济的额外增长所带来的额外税收，故中国公共就业计划的实际成本低于我所测算的2019年GDP 的1.58%。

　　五、中国政府财政赤字的可持续性和必要性

　　前文所述，制约公共就业计划的全球发展的重要原因之一是主流经济学派的理论禁锢。由于主流经济学对自由市场主义的宗教式推崇，政府赤字被妖魔化，故需要财政拨款的公共就业计划也被认为不可持续。本章使用近年来货币银行学的前沿成果来打破主流经济关于“财政赤字不可持续”的理论禁锢，通过构建三个具有代表性国家(美国、希腊、中国)的“体系收支余额”[27]论证中国政府赤字的可持续性和必要性，并提出三个财政建议。

　　1. 体系收支余额是什么

　　“体系收支余额”(Sector Balances Approach)是一个宏观经济的会计恒等式：本国政府余额 + 本国民间余额 + 外国余额 = 0。推导如下。

　　基于：“全球收支余额 = 全球总收入 –全球总支出 = 0”的宏观经济会计准则，温·戈德利(Wynne Godley)在1996年提出对任意一个国家而言，全球总收入和全球总支出可各分为三个部分，即：

　　全球总收入 = 本国政府收入 + 本国民间收入 + 外国收入

　　全球总支出 = 本国政府支出 + 本国民间支出 + 外国支出

　　代入可得：(本国政府收入 – 本国政府支出)+ (本国民间收入 – 本国民间支出)+(外国收入 – 外国支出)= 0

　　即：本国政府余额 + 本国民间余额 +外国余额 = 0

　　这意味着若要本国民间余额 > 0(民间企业和个人实现收支盈余)，则需本国政府余额 < 0(政府财政赤字)或外国余额 < 0(本国贸易顺差[28])。因此，若一个国家(如中国)同时实现政府赤字和贸易顺差，则其民间企业和个人盈余将获得双向利好。若一个国家(如美国)为贸易逆差国，则其政府不仅需要实施财政赤字，还必须实施足够大的财政赤字(大于贸易赤字的财政赤字)使其民间企业和个人实现盈余。

　　一般情况下，各国政府应努力使本国民间余额 > 0。这是因为作为货币使用者，本国民间企业和个人面临真实的破产风险。体系收支余额显示：若政府赤字减少、贸易逆差增大，则民间企业和个人盈余必然减少，从而削弱民间企业和个人的整体偿债能力、引发大规模违约，从而导致金融危机。而作为货币发行者，中央政府以本国货币结算的财政赤字和国债的破产风险为零[29]。因此，Abba Lerner的“功能性财政”(Functional Finance)指出：拥有货币主权的国家需要且能够通过政府赤字稳定本国民间企业和个人的收支盈余。

　　“功能性财政”并非主张无限制的政府支出。它强调的是对拥有货币主权的国家，真正的限制并非财政税收，而是实体经济瓶颈(如在失业率已为零的情况下新增财政赤字只能带来通货膨胀)。但现实往往是政府赤字在实现零失业率之前就已经停止，或者是通过财政赤字刺激经济从而创造就业的效率低下。这正是绿色公共就业计划的优势所在：作为市场经济的劳动力蓄水池，它逆周期地调节池子的大小，从而保证中国的财政赤字处于合适的水平(即零失业率所对应的财政赤字)、避免经济过热或过冷。

　　以上是理论分析，接下来我通过研究三个具有代表性国家(美国、希腊、中国)的现实数据来论证中国政府赤字和国债的可持续性和必要性。

　　2、美国的体系收支余额分析

　　图2：美国体系收支余额1960-2019Q2

　　上图是美国1960年至2019年体系收支余额表，摘自我的博士教授Randall Wray在2019年11月20日对美国国会财政预算委员会作的《重审国债的经济成本》的听证报告。

　　可以发现，对美国而言的外国余额(绿色柱子)从1984年起年年为正，意味着美国自1984年后年年实现贸易逆差，削减了美国民间企业和个人盈余。但同时，美国政府(红色柱子)在过去数十年间来不仅实施赤字，还在大部分年份实施超GDP的5%的较大赤字。结果是美国政府赤字在绝大多数年间有效抵消了美国贸易赤字对美国民间盈余的负面影响，使得美国民间收支(蓝色柱子)在绝大多数年份为正。

　　需要注意的是，美国历史上出现经济危机恰恰是美国政府赤字减少、贸易逆差增大，从而导致美国民间出现连续亏损之时。美国体系收支余额表显示：美国民间收支分别在1997-2001年间和2005-2008年间发生连续亏损，分别对应了美国2001年的经济衰退和2008年的次债危机。原因很简单：真正有违约风险的是民间企业债和个人债，而非以本国货币结算的国债。由于现代金融体系的财务钩链关系，长期的民间赤字意味着民间企业和个人的偿债能力的削弱，从而导致系统性的债务违约、引发金融危机。恰恰是美国政府分别在2001年和2008年经济危机爆发后所采取的赤字政策(其中2008年财政赤字高达GDP的13%)把美国民间资本重新推向盈余，才稳定了美国民间企业的偿债能力和个人的消费能力，使美国经济没有如1929年经济大萧条般自由落体。

　　上图同时说明：近年来美国经济在受到贸易战的影响下依然实现低失业率和较好的经济增长，依赖的是川普总统上任后通过减税和增大政府支出而实现的财政赤字，从而增加了美国民间盈余。故赤字财政是美国在贸易战中的经济依仗。Randall Wray教授于2019年底向美国国会作的《重审国债的经济成本》的听证报告已为美国政府进一步的赤字经济奠定了理论基础。

　　对拥有货币主权的国家(美国、中国、日本、澳大利亚等)而言，以本国货币结算的财政赤字和国债的破产风险为零。“过度”财政赤字的最坏结果是通货膨胀，而非政府破产。因此，美国联邦政府的财政赤字在过去数十年、今天、未来都可持续。前任美联储主席伯南克[30]和格林斯潘都明确过这一事实。格林斯潘在2011年接受媒体采访时表示：“美国可以支付任何以美元结算的债务，因为我们随时可以印钞票来做到这一点。因此，美国国债违约的概率为零。”同年，美联储圣路易斯分行也撰文：“作为美元的唯一生产者且其债务以美元结算，美国联邦政府不可能破产，即不可能无法支付其账单。美国联邦政府并不依赖信贷市场运行。美国国债被金融市场所需要是因为其违约风险为零，且能为持有者创造美元收益。”

　　2. 希腊的体系收支余额分析

　　主流经济学界认定希腊2008年的欧元债务危机源于希腊政府在2008年前不负责任的过大财政赤字，以此论证财政赤字的可怕后果。通过构建和分析希腊的体系收支余额，我指出主流经济学界的逻辑错误：希腊政府的赤字增加是欧元危机爆发后的结果，而非起因。希腊的欧债危机源于希腊在2001年加入欧元区后大幅增长的贸易逆差和由于放弃货币主权而不再可持续的以欧元结算的政府赤字。

　　图3：希腊体系收支余额1980-2018(略)

　　数据来源：经济合作与发展组织(OECD)

　　希腊的体系收支余额表显示：为了满足加入欧元区的缩减财政赤字的条件[31]，希腊政府从1990年到2000年逐步降低财政赤字(红色柱子)，从1990年占GDP的13.1%的财政赤字到2000年仅占GDP的4.1%。然而相应的结果是希腊民间企业和个人的收支余额(蓝色柱子)从1990年占GDP的9.3%的盈余变成2000年占GDP的 -3.6%的亏损。

　　在希腊于2001年加入欧元区到2008年欧债危机爆发的8年内，希腊民间企业和个人又实现了7年的收支亏损：一是因为希腊的贸易赤字(绿色柱子)从2000年起大幅增加(从1999年贸易赤字占GDP的3.6%迅速扩大至2008年贸易赤字占GDP的15.1%);二是因为在放弃了货币主权(希腊德拉马克)后，希腊政府在2001年后再也无法可持续地实施以欧元结算的政府赤字来实现希腊民间盈余。从2000年至2008年，希腊政府的赤字占GDP的比例实际上处于历史较低位置，而希腊政府赤字暴增是在2008年欧债危机爆发后。因此，希腊政府的赤字增加是欧元危机爆发后的结果，而非起因。

　　由于现代金融体系的财务钩链关系，持续的民间赤字意味着民间企业和个人偿债能力的削弱，从而带来系统性的债务违约和金融危机。以往拥有货币主权的希腊政府在本国贸易逆差的情况下，能够可持续地通过以希腊德拉马克结算的财政赤字实现希腊民间盈余，从而增强希腊民间企业和个人的偿债能力，降低希腊金融体系的结构性风险。故希腊政府赤字和国债在2001年希腊放弃货币主权以前一直可持续，甚至在1990年达到占GDP的13.1%时也并未爆发债务问题。可在2001年加入欧元区后，由于希腊放弃货币主权、成为欧元的使用者，希腊政府以欧元结算的财政赤字不再可持续，因此失去了以政府赤字稳定希腊民间盈余的能力。从财政的角度看，希腊从国家变成了地方，从货币发行者变成了货币使用者。

　　由于希腊放弃了货币主权，希腊在2008年经济危机需要增大财政赤字时必须获得欧洲央行的欧元贷款支持。在以退出欧元区作威胁后，希腊获得了欧洲央行的欧元贷款和欧盟帮助其减少贸易赤字的承诺，从而在2009年至2015年间的7年内通过巨额政府赤字和对贸易逆差的缩小实现了希腊民间企业和个人连续7年的收支盈余。然而，由于欧元区对缩减各国财政赤字的要求，希腊政府在2016年后连续三年实现小额盈余，导致希腊民间企业和个人于2016年起再次陷入到收支赤字的困境。如果持续下去，希腊的第二次欧债危机将在不久的未来再次到来。

　　希腊的欧债危机直接反映的是货币主权对一个国家的宏观经济和金融系统稳定的重要性，间接反映的是欧元区的设计存在的根本缺陷。欧元区的设计基于主流经济学家的所谓“货币源于市场”(One Market, One Currency)的错误理解。现实中，货币不仅仅是交易媒介，更是一个国家财政主权的基本保证(One Nation, One Currency)。只要欧元区无法成立一个“欧元国”来制定整体财政政策(如把德国的财政“资源”用到希腊的经济建设中)，欧元区作为一个整体注定是一项失败的实验。只有像德国在欧元区设立后获得贸易顺差巨大增长的欧元国家才能相对成功。

　　3. 中国的体系收支余额分析

　　美国和希腊的体系收支余额分析对中国有如下启示。美国经验表明：(1)作为货币发行者，以本国货币结算的财政赤字和国债可持续;(2)对于货币主权国家，政府赤字能可持续地稳定民间收支盈余，从而增强民间企业和个人的偿债能力;(3)金融危机的爆发往往是政府赤字减少和贸易逆差增大，从而导致本国民间出现连续亏损之时。希腊作为反面教材说明了货币主权的重要性：(1)失去货币主权的国家的财政赤字不再可持续，且该国政府也失去了以政府赤字来稳定民间收支盈余的能力;(2)若该失去货币主权的国家同时为贸易赤字国，则该国民间企业和个人由于整体收支亏损很可能发生大规模债务违约，引发金融危机。

　　和美国一样、而和希腊不一样的是，中国拥有货币主权。故以人民币结算的由中央政府发行的国债违约率为零，因此中央政府以人民币结算的财政赤字可持续。接下来，我通过分析中国各体系收支余额的现实数据，进一步论证中国政府赤字的可行性和必要性。

　　图4：中国体系收支余额1978-2018(略)

　　数据来源：国家统计局

　　中国的体系收支余额说明以下基本情况。(1)1994年以来，中国民间盈余由外国赤字(即中国贸易顺差)和中国政府赤字共同构成。(2)1997年以来，中国民间资本增长明显，表现在中国民间盈余常年占GDP的5%左右，高于美国约3%的历史水平。(3)中国民间盈余占GDP的比例在2015年达到历史高点，约8.8%，而在2015年后有所下降。下降的主要原因是中国贸易顺差(即代表外国赤字的绿色柱子)占GDP的比例下降，同时中国政府赤字(红色柱子)的增幅不够。因此，随着未来中国贸易顺差占GDP比例降低，中国政府赤字(中央和地方赤字总和)应相应增加以稳定中国民间企业和个人的收支盈余，即稳定中国民间的总现金流入以增强民间企业和个人的偿债能力，从而减少中国金融系统的结构性风险。

　　作为人民币发行者，中国中央政府应实施Abba Lerner所提出的“功能性财政”(Functional Finance)，而不是主流经济倡导的“可靠性财政”(SoundFinance)。“可靠性财政”要求国家政府，无论有没有货币主权，都应该像其它货币使用者(如企业、个人)一样减少赤字，实现一个较小的赤字占GDP的比例(如欧元区对赤字占GDP的 3%的要求)。而“功能性财政”主张对拥有货币主权的中央政府而言，其支出和税收应该根据宏观经济目标实施，而非执着于财政余额是正还是负。若目标是减少失业率，那么财政支出就应该花在特别能够创造就业的地方(如绿色公共就业计划)并实施减税政策;若在已实现零失业率的情况下希望降低通货膨胀率，则可以增加国债的发行以吸纳系统中过剩的货币。

　　4. 小结

　　本章通过理论和数据同时论证了中国政府赤字和国债的可持续性和必要性，目的不仅是为了论证中国绿色公共就业计划的可行性，更是为了帮助中国政府破除主流经济学所带来的“政府赤字即妖魔”的理论禁锢，从而解放生产力。中国绿色公共就业计划仅仅是其中一个通过善用国家财政从而实现国家目的的例子。其它重要的改革领域，比如建立全民免费的国家医疗体系也可以成为另一个通过善用国家财政从而解决社会问题的范例。

　　六、中国绿色公共就业计划的实施设计

　　最后一个章节探讨中国绿色公共就业计划的实施设计，包括出资和管理、就业类型、渐进原则。总原则是中国绿色公共就业计划的实施应配套中国特色的政治经济体系并反映中国经济的实际需求。

　　1. 出资和管理

　　鉴于中央政府以人民币结算的财政赤字和国债可持续，且中央政府目前实现大额财政盈余，中国绿色公共就业计划的拨款应主要来源于中央政府财政。实施一个完整的中国绿色公共就业计划需要GDP 1.58%的财政支出。理论上，地方政府作为人民币的使用者，其以人民币结算的地方赤字和地方债面临真实的违约风险，故不应该要求地方政府增大赤字来实施公共就业计划。但实际操作中，鉴于地方债可以通过国有银行贷款而永续运营下去，且由地方政府承担一部分开支或许有利于地方政府对公共就业计划的落实，中央政府也可要求地方政府与其共同增加总额占GDP 1.58%的财政支出。除地方政府外，中央政府亦可鼓励社会慈善人士和机构参与出资，建立一个公私合作、以消除中国2427万城镇失业为目的的公益平台。

　　公共就业计划的管理应遵循地方政府落实和中央政府评估的原则。一方面，地方政府提出解决当地问题所需要创造的公共就业岗位，将计划报省政府和中央政府审核，最后落实公共就业计划的实施。另一方面，中央政府和省政府应通过定期调研评估公共就业计划在各地的落实情况，以找到优秀且具有代表性的地方模式加以推广。

　　2. 渐进原则

　　我建议中国绿色公共就业计划的实施遵循渐进原则，分实验和推广两阶段实施。原因如下。(1)制度经济学家福斯特(Fagg Foster)于1981年提出的制度调整理论(Theory of InstitutionalAdjustment)指出：组织机构可以一夜间改变，但思维和行为习惯的改变不能一蹴而就。因此，成功的制度变革需遵循渐进原则对现有的制度进行调整。(2)中国于1978年后所取得的伟大改革成就所遵循的渐进原则(reform gradualism)，与俄罗斯和其它东欧国家在失败改革中所采用的激进疗法(shock therapy)形成鲜明对比。“实验、评估、再推广”的渐进原则本质上就是尊重历史沿革和客观条件的改革务实主义(reform pragmatism)。(3)公共就业计划的实施在客观上对地方政府的组织能力和中国各级政府和部委之间的协调能力提出挑战。渐进原则可以在实验阶段增强中国各级政府和部委在实施公共就业计划上的协调和组织能力，以在推广阶段更好地落实公共就业计划。

　　因此，渐进原则可达到以下效果：(1)通过具有代表性的试点实验，找到优秀的地方模式加以推广，降低试错成本。(2)通过实验阶段增强各级政府和各部委在实施公共就业计划上的协调和组织能力，以便第二阶段的推广更有效地落实全国范围的公共就业计划。(3)在实验阶段表现出色的地方政府和人员可以在推广阶段担任导师的角色，协助其它省市对公共就业计划的有效落实。

　　3. 就业类型

　　中国公共就业计划作为对中国市场经济的补充，其创造的就业类型应致力于改善中国市场经济的薄弱环节，即被市场经济忽视却具有重大环境和社会价值的产品和服务。根据这个原则，中国公共就业计划的就业类型应随着中国经济的需求变化而调整。中短期而言，我建议以下三个就业类型：绿色就业、文化传承就业、其它实现国家目的的就业。

　　(1)绿色就业。绿色就业岗的目的是直接改善中国的环境问题，实现稳定就业、促进经济、保护环境的协调发展。绿色就业的岗位例子包括但不限于：植树造林岗、河流清洁岗、回收资源岗、社区公园岗等。这些绿色就业岗位大部分属于劳动密集型，因此本身并不制造环境污染，且对从业人员也没有过多的专业技能要求。鉴于其可行性和中国环境治理的巨大需求，绿色就业应是中国绿色公共就业计划中短期内的主要构成部分。

　　(2)文化传承就业。由于现代化和西方化的紧密联系，新中国在现代化的过程中不可避免地受到西方文明的冲击。具体表现为通过好莱坞出口的美国和西方的模式和价值观往往被认为是永恒且唯一正义的普世价值，并因此造成当今中国社会愈发强烈的思想分野。文化传承就业岗的目的是通过雇佣在市场经济中就业困难或希望找到与其专业相关工作的“文科生”[32]对中国传统文化再诠释，并通过网络和媒体进行比传统的政府宣传更有效的传播，帮助中国人民在全球化的大趋势下更好地了解中国传统文化和中国模式的可行性和必要性，推进“四个自信”。

　　比如“经济”一词在中国最早由晋代的抱朴子提出，意为经世济民，与反自由市场主义的中国模式一脉相承。再比如我的母亲参与发起的儿童哲学公益项目通过对中国传统文化在全球化和市场经济环境下的再诠释启发中国少儿的哲学思维。又比如全国各地丰富的民俗和手艺。这些优秀的中国传统文化可以由文化传承就业岗的就业人员进行梳理和再诠释，并通过网络和媒体在中国社会进行比传统的政府宣传更有效的传播。

　　(3)其它实现国家目的的就业。最常见的例子当属基础设施建设岗。其它实现国家目的的就业例子包括：新农村建设岗、社区服务岗(尤其帮助孤寡老人和残疾人)、社区卫生管理岗、服务公益机构岗(增加现有的中国公益机构的人员供给)、配套公共就业计划岗(如做饭、接送、托儿所等为公共就业计划的从业人员做的配套服务)等。

　　上述建议仅供参考。实践中，当地社区和各级政府应根据自身需求提出因地制宜的就业类型，且中国公共就业计划的就业类型应随着中国经济的需求变化而调整。

　　七、总结

　　（一）为什么中国经济和社会亟需“中国绿色公共就业计划”

　　1、消除失业

　　公共就业计划通过消除2427万城镇失业，实现就业弱势群体的经济安全，从而稳定社会。

　　2、实现国家目的

　　公共就业计划通过创造2427万城镇就业，实现国家目的，如基础设施建设、环境治理、社区服务、文化传播等。

　　3、拉动经济

　　公共就业计划通过创造2427万城镇就业，拉动消费和内需，并带来3.13% – 4.55%的新增GDP。且通过拉动消费和内需实现的GDP高速增长更可持续。

　　4、助力供给侧改革

　　公共就业计划一方面通过创造就业抵消去过剩产能带来的失业压力，一方面作为市场经济的补充，为中国经济和社会补充需要的产能。使供给侧改革既减少过剩产能又增加不足产能，从而推动中国经济结构的合理转型。

　　5、抵御外部风险

　　公共就业计划通过创造2427万的城镇就业推动内需转型，帮助中国经济和社会抵御由民粹主义、民族主义、孤立主义、保护主义的国际政治经济秩序 “新常态”所带来的外部不确定性。

　　6、应对人口增速放缓

　　公共就业计划一方面帮助中国经济最大化地使用现有的劳动力资源，一方面通过保障就业为中国家庭带来经济稳定从而鼓励生育，应对城市化所带来的人口增速放缓。

　　7、提高财政赤字的效率

　　公共就业计划的财政支出绝大部分直接成为2427万新增城镇就业人群的工资收入，随之转化为消费，从而稳定中国企业的利润、拉动经济的增长。

　　8、减少宏观经济政策的不稳定性

　　作为一个制度化、自动化、逆周期的宏观经济调节工具，公共就业计划帮助中国的财政赤字处于合适的水平(即零失业率赤字)，从而避免经济过热或过冷。

　　（二）为什么中国经济和社会能够实施“中国绿色公共就业计划”

　　1、政治可行性

　　作为一项社会主义政策，绿色公共就业计划可以成为中国特色社会主义市场经济中“中国特色”和“社会主义”的重要组成部分。一个实现了零失业率的、绿色的中国经济有充分理由对中国的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

　　2、与市场经济的兼容性

　　公共就业计划补充和稳定市场经济，而非取代。它是“计划”和“市场”在就业问题上的有机结合。公共就业计划是一个实现国家目的的市场经济的劳动力蓄水池：市场经济好，它往里注水;市场经济不好，它从中吸纳多余的水份，浇灌实现国家目的的产品和服务。

　　3、政策可行性

　　环境可持续和经济发展并不总能有效统一，尤其是传统经济刺激政策往往与环境治理的目标相左。绿色公共就业计划有两个途径为中国经济和环境的可持续发展作贡献。一是绿色公共就业计划可以直接创造致力于改善中国环境的就业岗位，如植树造林岗、河流清洁岗、回收资源岗、社区公园岗等。二是绿色公共就业计划进行的经济作业大多属于劳动密集型和低污染型，故通过公共就业计划所创造的经济活动本身更环境可持续。

　　4、经济可行性

　　增加占GDP 1.58% 的财政支出将足够实施一个全面的 “中国绿色公共就业计划” ，从而带来3.13%– 4.55%的新增GDP，故中国绿色公共就业计划具有经济可行性。

　　诸多公共就业计划所带来的其它好处(比如社会稳定、政治稳定、就业弱势群体的经济安全、环境治理的提升等)比GDP的增长更有价值。但由于难以用金钱衡量，它们并没有被赋予货币价值，因而没有进入到公共就业计划的效益的计算中。另一方面，一个消除了2427万城镇失业的中国政府将减少失业救济金和预防犯罪等支出，同时增加由于经济的额外增长所带来的额外税收，故中国公共就业计划的实际成本低于上述测算的2019年GDP 的1.58%。

　　5、财政可行性

　　作为拥有货币主权的国家，中国中央政府的赤字和国债可持续且必要。结合美国和希腊的经验教训，并通过分析中国的体系收支余额数据，我对中国中央和地方财政提出两点建议：(1)真正具有违约风险的是民间企业债和个人债，而非以本国货币结算的国债。随着中国贸易顺差占GDP比例的降低，中国政府赤字(中央和地方赤字总和)占GDP的比例应相应提高以稳定中国民间企业和个人的收支盈余，从而增强民间企业和个人的偿债能力、减少中国金融系统的结构性风险。(2)作为货币发行者，中国中央政府能够且应该实施 “功能性财政” ，即中央政府的支出和税收应根据宏观经济目标制定，而不是执着于中央财政余额是正或是负。

　　6、计划可实施性

　　首先，中国绿色公共就业计划应由中央政府出资、地方政府落实。其次，中国绿色公共就业计划的实施应遵循渐进和务实原则，分实验和推广两阶段实施，以增强各级政府和各部委在实施公共就业计划上的协调和组织能力，并推广成功的地方模式。最后，当地社区和各级政府应根据自身需求提出因地制宜的就业类型，且公共就业计划的就业类型应随着中国经济的需求变化而调整。中短期而言，我建议绿色就业、文化传承就业、其它实现国家目的的就业。

　　综上所述，中国经济和社会亟需且能够实施一个完整的“中国绿色公共就业计划”。一个实现了零失业率的绿色中国经济是对中国特色社会主义的极佳诠释，是通过稳定就业从而稳定社会的必要手段，也是实现中华民族伟大复兴的强大助力。

　　

　　参考文献

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　　[①]假设中国绿色公共就业计划的人均月工资3700元，另额外增加总工资的35%作为五险，额外增加总工资的10%作为项目材料费。由此雇佣2427万城镇失业人口需花费的支出约1.56万亿元，即2019年GDP的1.58%。详细计算见第四章。

　　[②] 2427万城镇失业由国家统计局提供的5.2%的城镇调查失业率和中国4.667亿的总城镇劳动力计算所得。

　　[③]参考第四章的计算。

　　[④]作为货币使用者，民间企业和个人面临真实的破产风险。当政府赤字不足或贸易顺差减少时，民间盈余必然减少，从而削弱民间企业和个人的偿债能力、增加金融系统的结构性风险。详细论述见第五章。

　　[⑤]作为货币发行者，中央政府以本国货币结算的财政赤字和国债的违约风险为零。故中央政府有能力通过赤字经营增加民间盈余，从而增强民间企业和个人的偿债能力、减少金融系统的结构性风险。“过度”的政府赤字的最坏结果是通货膨胀，而非国家破产。详细论述见第五章。

　　[⑥]伯尼桑德斯当时的经济学顾问之一是Stephanie Kelton，是现代货币理论的创始人之一，也是我博士阶段的时任系主任。

　　[⑦]即新古典经济学，Neoclassical Economics。

　　[⑧]以弗里德曼的Monetarism和卢卡斯的Rational Expectation为代表的的主流货币银行学。

　　[⑨]通过构建希腊最近40年的“体系收支余额”，我在第五章论证希腊政府赤字是欧元危机爆发后的结果，而非起因。事实上，希腊政府赤字占GDP比例在2000-2008年间处于历史低位。恰恰是希腊政府于2001年放弃了货币主权，限制了希腊政府赤字支出的能力，从而导致希腊民间资本从2000-2008年间出现8年的收支亏损，引发了希腊的欧元危机。详细论证见第五章。

　　[⑩] Reexamining the Economic Costs of Debt，完整报告见http://www.levyinstitute.org/pubs/tst_11-20-19.pdf

　　[11]详见笔者的另一篇文章：《转型，非过渡：由中国近代政治经济史论中国特色社会主义市场经济》。

　　[12] 3700元人民币是2018年中国农民工的平均月收入，数据来源于国家统计局。最新的2019年农民工平均工资尚未更新，因此暂用2018年的数据。

　　[13]新古典主义经济学(Neoclassical Economics)作为西方经济学界的主流，是阐述自由市场作为唯一合理的经济秩序的理论基础。新古典主义经济学不可避免地影响了中国的经济学界和一些经济政策的制定。

　　[14]“人民保障公司”(Civilian Conservation Crop.)是美国新政里一个公共就业保障项目，在1933至1942年间为17-28岁的美国未婚男子提供就业保障。

　　[15]“公共事业振兴署”(Works Progress Administration)是美国新政里另一个公共就业保障项目，雇佣了数百万缺乏技能的美国人修路和建设公共建筑。其在1935年开始实施，第一年的拨款占当年美国GDP 6.7%。

　　[16]根据主流经济学界的观点(芝加哥学派的米尔顿·弗里德曼和其学生卢卡斯)，低失业率和低通胀率是不应该同时出现的，更不该长期同时出现。

　　[17]详见Josefina Li于2013年关于宁夏生态移民扶贫工程的研究。

　　[18]城镇总劳动力= 城镇就业人口/ (1- 城镇调查失业率)，即：4.4247/(1- 5.2%) = 4.6674亿.

　　[19]城镇失业人数 = 城镇总劳动力× 城镇调查失业率，即：4.6674 × 5.2% = 0.2427 亿 = 2427万

　　[20]就业人口人均对GDP的附加值贡献 = GDP / 总就业人口，即：99.0865万亿 / 7.7471亿 = 12.7901万元

　　[21]鉴于中国农村特有的土地制度，这是一个合理假设。

　　[22]由于公共就业计划的平均工资低于市场就业中城镇就业的平均工资，公共就业计划雇员的人均消费应低于市场经济就业的城镇雇员的人均消费。故公共就业计划雇员人均对GDP的附加值贡献应低于市场经济就业的城镇雇员。

　　[23]由于公共就业计划的平均工资高于农村农民平均收入，公共就业计划雇员的人均消费应高于农村农民的人均消费。故公共就业计划雇员人均对GDP的附加值贡献应高于农村农民。

　　[24]文章题目为《潜在GDP：测量及意义》(Potential GDP: Its Measurement and Significance)。

　　[25]包括Altig, Fitzgerald, and Rupert 1977;Lee 2000;Dritsaki,Chaido and Nikolaos Dritsakis 2009等。

　　[26]每月3700元人民币是中国农民工2018年的月均收入。2019年农民工平均工资尚未公布。

　　[27]“体系收支余额”的分析方法受益于近年来前沿的货币银行学的研究成果，包括Abba Lerner的“功能性财政理论”(Functional Finance)、Alfred Innes的“信贷货币理论”(Credit Theory of Money)、Georg Knapp的“国家货币理论”(State Theory of Money)、以及Mathew Forstater、Randall Wray、Stephanie Kelton的“现代货币理论”(Modern Monetary Theory)。

　　[28]外国收入 = 本国进口支出;外国支出 = 本国出口收入。故：外国余额 = –本国贸易余额，即外国余额为正时本国实现贸易逆差，外国余额为负时本国实现贸易顺差。

　　[29]货币发行者通过发行新货币“偿还”以本国货币结算的国债，因此不可能因以本国货币结算的债务破产。详细论述见本章第二部分对美国联邦政府赤字和国债可持续性的分析。

　　[30]伯南克在2009年接受斯科特·佩利的采访时被问：“美联储和联邦政府花的是纳税人的钱吗?”伯南克答：“不是纳税人的钱。我们只是在电脑上改变联邦政府账户的数字让美国联邦政府花钱“。

　　[31]根据马斯特里赫特条约( Maastricht Treaty)，欧元区国家的赤字占GDP的比例应低于3%。

　　[32]特别是与中华传统文化相关的专业，如民俗学、中国历史、中国音乐、中国舞蹈、古建筑学等。