习近平总书记近年来多次强调，要完善关键核心技术攻关的新型举国体制。这是加快建设创新型国家，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分体现的内在要求。中央企业作为践行创新发展新理念、实施国家重大科技创新部署的骨干力量和国家队，必须在关键核心技术攻关新型举国体制中发挥主导作用。本研究在分析举国体制发展演进的基础上，讨论了中央企业在社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制（以下简称新型举国体制）中的地位和作用，并进一步提出了相关建议。

举国体制的发展演进

十九届四中全会和中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等文件进一步提出，要“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。新中国成立70多年来，举国体制在我国重大科研项目中被广泛采用，取得了“两弹一星”、载人航天等举世瞩目的重大成就。进一步完善举国体制，是我国发挥政策优势，有效应对当前和今后严峻国际竞争形势的必然选择。一方面，“十四五”时期世界将经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，需要国家力量整合研发资源，占领国际竞争中的科技“制高点”；另一方面，疫情后以美国为首的西方国家对我国高科技企业极限施压，造成中国与世界科技脱钩的局面，亟须国家大力推动关键核心技术实现重大突破，进入创新型国家前列。

实际上，举国体制并非我国独创，而是被世界各国普遍使用。如二战期间美国“曼哈顿计划”就被罗斯福总统授予“高于一切的优先权”，在人力、物力、财力方面的投入近乎没有上限，由此集中了当时几乎全部诺贝尔物理学奖和化学奖在内的最优秀科学家，历时3年，60万人参与，动用1.47万吨白银，消耗全美一半电力……随后美国的星球大战计划、日本的超大规模集成电路赶超、韩国的半导体产业逆周期操作、美英法德日中六国联合开展的人类基因组计划等，都是在举国体制下开展的。甚至可以说，第三次工业革命中的最重大的技术进步，都是各国举国体制推动的产物。

除实践支持外，举国体制也有深厚的理论依据。比较优势和国家创新系统等理论，都有通过国家力量调集资源支持科技研发的主张。波特提出的国家竞争优势理论为举国体制提供了最直接的支持。该理论认为，国家的繁荣是创造出来的而不是继承而来的，以劳动成本或天然资源为优势的产业，往往会因科技的快速发展而很快失去竞争力。一国产业要获得竞争优势就必须持续加强研发投入，特别是在高新技术产业中，政府干预下的大规模研发投入将转化为强力持久的国家竞争优势。

新型举国体制在市场经济环境下运行，应更加突显以下几方面特征：其一，要聚焦关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的关键核心技术；其二，要进一步强化企业创新主体地位和主导作用；其三，要以市场为导向，并注重技术研发和转化应用；其四，要有效整合各方力量，包括企业、大学、科研机构等组织，科学统筹、优势互补、利益共享、风险共担。其五，要区别于计划经济下的举国体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好发挥政府作用。

中央企业在新型举国体制中发挥主导作用的必要性

十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，并要求完善科技创新体制机制。新型举国体制是我国完成推动经济体系优化升级、构建新发展格局等一系列任务的重要环节。中央企业必须在其中发挥主导作用，上承国家战略，中联合作伙伴，下接市场需求，成为整个体制运作的核心载体。

图为正在汛期发挥巨大防洪作用的世界最大水利枢纽工程——三峡水利枢纽工程。（摄影：黄正平）

中央企业在新型举国体制中发挥主导作用，是由其性质和使命决定的。一方面，以中央企业为代表的国有企业是社会主义制度的坚实物质基础，是社会主义经济制度的根本保证，还是高质量发展的主力军、建设现代化经济体系的排头兵和建设创新型国家的突击队。我国作为后发国家，为尽快缩小与发达国家的差距，应该以中央企业主导新型举国体制。另一方面，中央企业作为各关键产业的龙头，近年来科技创新投入不断加大，创新成果也在不断涌现，国家科学技术进步奖奖项中，特等奖基本上都是中央企业获得的，因此有能力主导新型举国体制。

中央企业在新型举国体制中发挥主导作用，是借鉴后起国家以大企业为主导实现技术赶超的经验结论。20世纪80年代，日本和韩国半导体产业崛起，都是在以大企业为主导的举国体制推动下实现的。在日本通商产业省的引导下，东芝、日立、NEC等企业先后牵头组建了多个半导体和计算机的研发联合体，迅速实现了对美国半导体产业的技术赶超。韩国政府依托三星、现代内存（现更名为海力士）等财阀企业，对芯片研发进行大规模联合投入，在一些领域迅速超过了日美同行。而美国的应对措施，仍然是AT&T、IBM和英特尔等大企业主导的联合研发投资。在我国，中央企业作为各行业研发实力最强的领军大企业，自然要担负起主导新型举国体制的重任。

中央企业在新型举国体制中发挥主导作用，是当前技术进步客观规律的要求。一方面，技术前沿发展方向的不确定性增强，需要在大企业主导下敏捷调整。我国的关键核心技术很多已处于世界前沿，已无法按确定方向追赶，“瀑布模型”（开发过程通过设计一系列阶段顺序展开的项目开发架构，开发进程从一个阶段“流动”到下一个阶段，只有到整个过程的末期才能见到开发成果，很难根据需求的变化快速调整）已不再适用，而更加适用的快速试错调整的“原型开发”（以用最经济的方法开发出可实际运行的系统模型为核心的项目开发架构，开发进程主要是在用户评价的基础上不断对原型进行修改，使原型逐步完善，直到完全满足需求为止）模式，这正是企业更擅长的工作方式。另一方面，技术综合性与片段化的特点凸显，即技术必须集合形成技术标准才有更强的竞争力，而技术标准所需的必要的知识产权又分散掌握在不同主体手中，在此情况下，传统科技计划封闭的开发模式并不经济，因此需要在大企业主导下整合。

中央企业在新型举国体制中发挥主导作用，是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的体现。一方面，新型举国体制需要通过市场化方式调集全社会创新资源，其中涉及大量的知识产权和股权交易，甚至有跨国并购，传统研发机构很难操作，需要大企业的商务、财务和法务等专业团队力量。另一方面，新型举国体制下的研发成果需要在市场上高效率转化，这涉及中间产品转化、成果检验与迭代创新、与国外企业或技术标准进行动态博弈等一系列复杂的市场行为，研发与转化的进程交叉并行，只能依靠大企业成熟的动态管控系统。

中央企业在新型举国体制中有效发挥主导作用的建议

新型举国体制本质上是制度创新，需要在深化顶层设计的基础上形成新的制度框架，并不断完善相关配套机制。我们就此提出以下几方面建议。

首先，围绕国家战略需求，打造一支中央企业科技创新的尖兵队伍。一要优化尖兵队伍的布局，在芯片、5G、高端装备制造、医药、新材料等重要产业中，选择或新设一批具有在国际上并跑领跑研发能力的中央企业（含子企业），作为主导新型举国体制建设的政策载体。二要针对尖兵队伍扎实推进“科改示范行动”走深走实，深化市场化改革，重点在完善公司治理、市场化选人用人、强化激励约束、激发科技创新动能等方面取得创新突破。三要使创新要素向尖兵队伍集聚，通过划拨、混合所有制改革和资本运作等方式使各企业具有足够规模，以支撑高素质人才队伍、充足的创新投入和先进的研发设施等基础条件。四要坚持和加强党的领导，充分发挥中央企业的政治优势，健全党管干部、党管人才的机制，大力弘扬国企精神，凝聚起关键核心技术攻关的磅礴伟力。

其次，根据新时代企业科技创新的特点，完善新型举国体制运作模式。一要增强企业内部创新驱动力，构建“大企业、小团队”组织架构，授予各团队更多自主权限和更大的试错空间，在企业家精神驱动下通过自我决策激发员工创新动力。二要构建灵活高效的协同研发体系，适应分布式研发网络的要求，充分利用数字化技术搭建协同研发平台，特别是支持性“中台”系统，达到科研项目“贯穿”与“整合”的目的。三要逐步打造开放的创新生态系统，通过交互式的技术情报体系，搜集、发布和讨论技术前沿和趋势信息，并通过“众包研发”“挑战赛”“创新社区”等新型研发模式联结全社会创新力量。四要不断做优做大技术转化平台，通过风险投资、创新孵化和内部创业等多种形式推动研发成果多角度广泛商业化，使研发、转化和再投入形成良性循环。

再次，在“大格局，一盘棋”思想指导下，有效整合全国优势研发资源。中央企业主导新型举国体制要解决的首要问题，就是各方面科技力量自成体系、分散重复，整体运行效率不高。例如，当前在我国高端芯片被“卡脖子”的危机下，全国掀起“造芯热潮”，各地都在加快项目上马，同时不少地方半导体项目却纷纷停摆、破产，武汉弘芯甚至抵押了国内唯一的7nm光刻机，这很大程度上是技术难关无法攻克造成的。解决这一问题，需要通过上下贯通、协调配合的全国国资监管系统，将分散的力量整合在一起。一方面，要在“十四五”全国国有资本布局与结构战略性调整规划中，在重点产业突出央地合作和不同所有制的合作，以国有资本为抓手形成科技研发的资本合力，避免盲目投资和无序竞争。另一方面，要在“十四五”中央企业总体规划纲要中，突出中央企业在协同创新中的主导作用，通过股权和契约等方式，加强与相关企业、大学、研究所、国家重点实验室等的合作关系，科学统筹更丰富的研发资源，共同攻克关键核心技术难关。

最后，更好发挥政府作用，形成政策合力，建立新型举国体制运行的长效机制。当前政府部门的科技管理各自为政，只能对创新进行“撒胡椒粉式”的面上支持，未能做到“对症下药”式的精准扶持。还有一些针对国有单位的僵化政策，严重束缚了科技创新活动。解决这些问题，一要从最高层构建新型举国体制的领导体制，由党中央、国务院出台相关政策法规，国务院国资委牵头组成跨部门执行机构，协调解决研发过程中的各种困难，如涉密军工技术信息和稀缺资源获取等。二要争取和整合多个部门的支持政策，如财政部门的资金支持、科技部门的项目支持、发改部门的审批支持及税务部门的减免税支持等，使政策的引导支持作用在新型举国体制中形成合力。三要优化涉及新型举国体制的管控政策，如以往涉及中央企业的工资总额限制、退休年龄限制和绩效考核限制等，在新型举国体制下应考虑予以豁免，协调各部门加以灵活调整，建立更符合科技创新规律的新型管控体系。

（作者系中国大连高级经理学院副研究员；来源：《国资报告》杂志2022年第4期）

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