最近，北大教授贺卫方在与中国政法大学教授王人博的一次讨论中谈到，中国“现在的种种弊端，可能和两千前走错路有特别密切的关系”。贺卫方说的走错路是指两千多年前建立起来的中央集权的郡县制度。对于这种断言历史错了的说法，王人博教授的回答是机智的：“说中国从两千前就走错了路?一个民族可以活五千年，长寿的秘诀还是有的，不能说她活着活错了。”

　　认为中国从古代起就误入歧途的说法，并非始于贺卫方。自甲午战败以来，一些激进的改革家、革命家开始把中国几千年的历史说得一团漆黑，毫无是处。谭嗣同讲“二千年来之政，秦政也，皆大盗也;二千年来之学，荀学也，皆乡愿也”，后来的一些革命党人和偏激文人都不断重复这种中国人错活了两千多年的说法，贺卫方不过是忠诚地继承了这种偏激的革命传统。

　　“秦政”不是历史的偶然

　　近代以来的激进改革家、革命家否定中国传统最根本的原因是认为中国中央集权的郡县制度是一种最专制、最黑暗的政治制度，秦始皇是这种强盗制度的始作俑者，其后两千多年的历史都是历代帝王掠夺、压榨人民大众的历史。这是一种非常简单化、非常粗陋的历史观。事实上，中央集权的郡县制度是中国走出封建等级制度的必然结果，而非秦始皇个人主观意念的产物。更重要的是，中国两千多年的帝制时期绝非是皇权的绝对统治，而是君主跟文官集团共同治理社会。这种由君主与官僚科层制度相结合的政治制度远远优越于欧洲中世纪的封建等级制度。

　　著名历史学家许倬云对中国古代政治讲过一段非常深刻的话：“秦汉帝国的结构并不是任何人设计的，而是经过战国时代列国纷争，一个一个国家个别尝试，又互相模仿，方出现了秦汉帝国所承袭的国家形态。战国时代晚期，一个国家已是由君主与专业官吏治理，也已有了中央与地方的分层管理。秦始皇统一中国，将秦国已实行的制度施行于全国，汉承秦制，大体未改，但是经过三四代的逐渐改革，专业的文官构成统治机构的主体。从此以后，中国的皇帝不得不与庞大的文官集团共治天下，内廷与外朝的区分，颇同今日企业组织董事会与公司抗衡相似。”。

　　对中国历史稍有了解的人都知道，公元前594年(鲁宣公15年)鲁国宣布实行“初税亩”是一个标志性事件，随着“井田制”的逐渐崩溃和土地私有制的形成，各个诸侯国的封建贵族制度开始逐渐松动和瓦解，法家在各国的改革成了当时的历史潮流。商鞅在秦国的变法固然最为有名，但打击贵族等级制度，集政治权力于国君的改革的绝非只有秦国一家。

　　大约从公元前600年前后开始，中国社会由于内部频繁的战争而出现了世界上规模最大的以土地私有化为基础的平民运动，这场平民运动最终导致井田制和传统血缘等级制的崩溃。到了战国后期，各个诸侯国无不采取相应的改革措施以适应这场难以阻挡的平民运动，到秦王朝统一中国前，具有官僚机构性质的郡县已经在各个诸侯国普遍出现，传统世卿世禄的血缘等级社会已经开始逐步向平民社会转化。从战国时期郡县制的萌芽与发展看，秦王朝在公元前226年建立以郡县制为基础的中央集权国家不过是过去三百年平民运动的一个结果。即使不是由经历过商鞅变法的秦国来统一中国，而是由其他的诸侯大国来统一中国，也不可避免地会实行科层化的郡县制度。

　　事实上，在战国七雄中，其余六国的中央集权化和官僚化进程并不比秦国晚。七国中楚国率先创立县一级国家政权。跟传统分封的采邑不同，县一级国家政权的长官是“尹”，而“尹”只能由国君派遣，不能世袭。隶属于中央的县级地方政府的出现，意味着国王行政权力的扩大和官僚制度开始形成。到了战国后期，楚国境内已出现了大量由国王直接任命长官的郡和县，国家权力开始向楚王集中。根据明代董说撰写的《七国考》，楚国的官职已有91种，其中很多都不是由世袭贵族担任(《七国考•职官》)。史料证明，楚国当时的中央集权化和郡县化的程度走在秦国之前。楚国的县制形成后，秦、赵、韩、魏、齐、燕都开始仿效。秦王朝统一中国后实行的中央集权官僚制度，不过是集六国郡县制度之大成，而非秦王朝首创。正是由于郡县制在中国早已酝酿和成长了两百多年的时间，到秦王朝统一六国时已有深厚的社会基础，尽管秦王朝只存在了短短15年，但郡县官僚制却一直延续下来，时至今日，中国的国家结构仍未脱离郡县制的框架。

　　古代皇帝与官僚集团的权力博弈

　　批评中国古代政治制度的人有一个最大理由，即古代的君主制度意味着“朕即国家”，君主总揽天下大权，包括行政、财经、司法、军事等权力。其实，这个说法既不符合逻辑，也不符合中国的历史事实。

　　在中国这样一个幅员广阔，人口众多的国家，自称“孤家”、“寡人”的君主很难凭借一己之力来统治国家。自秦汉以来，在中国历朝历代的君主中，除了秦皇汉武、唐宗宋祖少数几个具有雄才大略的开国皇帝以外，绝大多数的皇帝都是跟文官系统共同治理国家。《史记•秦始皇本纪》讲的“天下之事无大小，皆决于上”，在两千多年的历史中并不多见。

　　中国古代君主的孤家寡人性质决定了君主必须要依靠一个有效的文官集团，建立一种官僚制度来管理国家和维护政府的权威。但是，跟任何权力机构一样，文官体制有一种天然的异化倾向，文官在执行君主指令的过程中会不断地强化自身的力量，从而形成一个相对独立的官僚王国。由于君主制度的这一内在矛盾，君主在使用文官集团的过程中，总是不断地限制和打击文官集团的力量，并不断用非官僚的组织机构来制约或取代现有的官僚体制。这种君主和文官集团相互依赖和制约的矛盾过程，贯穿中国君主制度的始终，构成了中国古代社会政治发展的一条主线。

　　秦汉时期丞相位高权重

　　公元前221年，秦王嬴政扫平六国，自称始皇帝，希望把家天下传至万世。为了确保政治权力集中于中央，秦始皇采纳了廷尉李斯的主张，废分封，行郡县，由中央政府派出官员出任郡守。为了保证中央对郡的绝对控制，秦王朝对郡以下的县直接派出县令以削弱郡守的权力，同时还对每一郡派出中央御史担任监御史，专门监督郡守的职责。秦王朝创立由中央管理的郡县制度取代春秋战国时期的分土封侯的封建制，标志着中央集权的君主制在中国确立。但是，郡县制的实行消除了裂土分封的贵族对中央皇权的威胁，但并不能保证皇权不受其它力量的制约和平衡。从本质上看，任何一种权力都会对它物构成威胁，除非该权力受到制约。中央集权制度下的君主用中央派出的官僚消除了地方诸侯对中央的威胁，但同时却面临着君主自己创造出来的文官集团威胁。由于全国的大权已集中于中央，君主在政治上面临的主要是跟中央文官集团的合作和较量，这个矛盾过程具体表现为君主对中央官僚机构的变革与官僚集团的应变和发展。

　　秦王朝创立中央集权制度时所运用的官僚力量主要是以丞相为首的中央官僚集团。按照《汉书》的说法，“相国，丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机”。在朝廷中，丞相位高权重，是朝廷百官的首领，跟太尉和御史大夫一道共称三公辅佐皇帝管理朝政。在中国两千多年中央集权的专制制度中，丞相个人的权力在秦王朝最为强大。秦王尚未称帝时，拜吕不韦为相国，号称仲父;统一六国行郡县后，李斯由廷尉升为丞相，权倾一时;秦二世诛李斯后拜赵高为中丞相。在秦王朝短短的15年间，强大的相权对帝王的制约已显露无遗。

　　汉承秦制，汉朝的丞相仍属三公，位高权重。帝王通过以丞相为首的中央官僚集团秉承自己的旨意来管理国家。丞相在西汉初年的权力非常大。汉文帝时，丞相申屠嘉在朝中被汉文帝的男宠邓通所怠慢，回到相府后就发令要杀邓通。面对丞相发威，邓通胆战心惊，赶紧免冠赤足到相府磕头谢罪，但申屠嘉拒绝宽恕邓通，后来还是汉文帝出面向丞相求情，邓通才免于一死。后来的汉景帝想封皇后的兄弟王信为侯，但因丞相周亚夫反对而作罢。汉哀帝想加封男宠董贤食邑二千户，但丞相王嘉反对，封还皇帝的诏书，拒不执行，汉哀帝也无可奈何。所以，在西汉的大部分时间里，丞相手握朝中大权，对君主构成了有力的制约。

　　魏晋时期内外朝相生相制

　　为了防止中央文官集团的坐大，从汉武帝开始，汉王朝在政治构架上开始把中央的权力交给皇帝身边的随身侍从，从而不断地削弱和架空以丞相为首的中央官僚集团。汉朝在三公下设有九卿，隶属丞相。九卿之中的少府本是宫廷之中负责皇帝饮食起居，掌管皇帝及其眷属的日用生活供应的低级宫廷内官，其中的“六尚”：尚书、尚冠、尚衣、尚食、尚浴、尚席是服侍皇帝生活的下层宫廷人员。汉武帝时开始以少府中的宦官尚书担任文书收发，掌传宣诏命等，称为中书谒者，置中书令与仆射为其长。皇帝的诏书常常由中书令直接发给百官。到西汉末年，丞相，太尉，御史大夫这三公虽还地位显赫，但文官集团的实权已经受到皇帝身边中书令的削弱。汉武帝的这一行动开创了皇帝利用身边的私人随从向以丞相为首的中央朝廷外官夺权的传统，后来中国的历朝历代，一旦皇帝感到以丞相为中心的文官集团权力太大而威胁到皇权，皇帝就会利用身边的私人侍从来夺朝廷外官的权。

　　到东汉光武帝时，中央集权的政治构架开始了一个实质性的变革。从表面上看，东汉的中央官僚机构仍是三公九卿在掌握，但实际上，三公已被架空，丞相已是虚名，真正的中央大权已落在了尚书手中。如上所述，尚书在西汉时仅是九卿之一少府的属吏，是地位低下的宫廷内官，汉武帝虽用其中的宦者来收发文件，但尚书终究是宫廷内部的收发人员而非正式的外朝官员。但到了东汉，皇帝为了限制外朝文武百官的力量，直接让宫廷内部负责收发的尚书组成了皇帝的秘书机构——尚书台，由尚书令掌管，代表皇帝处理朝中日常事务，中央政府的指令都由皇帝通过尚书台发出，由此一来，尚书台的权势变得极大，这就是所谓的“政归台阁”，三公九卿几乎形同虚设。

　　但这种以内侍代外官的行动，效果都不过是扬汤止沸。因为内宫的侍从、文书一旦拥有了外朝官员的大权，一旦承担了治理国家的责任，就不可避免地外化为朝廷的文官集团，并且对皇权开始构成钳制和平衡。这一转变是由权力的性质所决定的。任何一种内宫的权力，一旦扩展为外朝的权力，承担了治理整个国家的责任，它就必须对国家和朝廷负责，而不是仅仅对皇帝个人负责，这个内宫的权力集团也就不可避免地官僚化，最终演变为新的文官集团，皇帝始终难以大权独揽。

　　东汉末年中国社会陷入战乱，曹操“挟天子以令诸侯”，重振丞相权威，把东汉的尚书台阁置于丞相属下，宫廷的内官被正式纳入朝廷的政务官范围由丞相管辖，从此，宫廷内部的尚书台正式转化为外朝的官僚机构尚书省，皇帝利用宫廷内侍对官僚集团的打击和制约遭到官僚集团的化解和利用，文官集团反而变得更加庞大。

　　曹操去世后，君权和文官集团的博弈再度尖锐化。魏文帝曹丕觉得尚书省已经外化为外朝中央官僚体系中的一部分，不仅失去了制约中央官僚集团的功用，反而会对皇权构成威胁。因此，魏文帝又把身边的秘书人员组成了一个中书省，设中书令和中书监，掌管机要，发布诏令。这样，君主又再次运用新的宫廷机构削弱中央官僚集团的权力，把中书省变成了事实上的权力核心。但这样一来，由于中书省具有了治理国家的功能，最终也跟尚书省一样，演变为文官集团的一部分。

　　汉魏两朝的君主为了打击和限制以丞相为首的中央文官集团，都试图用宫廷内部的贴身随从组成新的权力中心，如尚书令，中书令，中书监等。但是，当这种宫廷内部的文书机构一旦进入权力中心，开始处理国家机要和日常政务，并形成正式的尚书省和中书省，这种源自于宫廷侍从的机构必然会向官僚机构转化，会成为中央官僚体系的一个组成部分，并反过来威胁君主的个人集权。这是中央集权制度下君主无法摆脱的一个宿命。

　　三国归晋以后，尚书省已经成为一个非常复杂，分工明确的官僚机构。晋朝的君主在尚书省、中书省都已外化为中央官僚机构的条件下，不得不再次在宫廷内部组织侍从人员来制约已经外化的丞相及尚书省和中书省，侍中就是晋代皇帝用来钳制中央官僚集团的一个内宫职务。

　　侍中在两汉和曹魏时代只是皇帝的左右随从，算是宫廷内部的下级官员。皇帝乘车外出，正值侍中负玺陪乘，次值侍中赴护驾;皇帝登殿，侍中与散骑常侍左右扶持，以备顾问。由于侍中的工作就是服侍皇帝于左右，在两汉和曹魏时期都被人看不起。魏文帝时，后来被封为都亭侯的苏则曾当过魏文帝曹丕的侍中，当时被人讥笑为给皇帝执尿壶的，可见侍中在曹魏时的低下地位。

　　为了制约丞相和尚书、中书两省，晋代皇帝把皇帝身边的侍中逐渐纳入权力的中心，把汉代的侍中寺正式改为门下省。皇帝登殿，门下侍中常站立于左，备切问近对，拾遗补阙。在百官议政的朝廷上，侍中常常代表皇帝跟百官辩论朝政，地位日渐重要。到了南北朝时，凡国家的重要政令，皇帝几乎无一不征求侍中的意见，门下侍中开始直接参与国家大政方针的制定。在南朝的宋，齐，陈，梁四朝，门下省的权力扩展迅速，已经取代尚书省和中书省，成为主要的权力中心。

　　但是，从两汉到魏晋南北朝的历史表明，中央集权制度下的君主根本无法用官僚体制以外的力量来制约文官集团，更无法打碎官僚体系。两汉以来的中国皇帝总是一再使用皇帝的贴身侍从形成新的权力中心来打击和制约中央的文官集团，但是，一旦皇帝的贴身侍从跟权力相结合，一旦承担起治理天下的责任，这种内宫的权力机构最终会演变为新的文官集团并反过来对皇权构成新的钳制和平衡。

　　隋唐时期三省制度发展成熟

　　到了隋唐两代，传统的三公，丞相，太尉，御史大夫已在文官集团的不断演变和再生的过程中逐渐消失，三公已变成司徒，司空，太尉这种位高而无权的虚衔。但是，从两汉到魏晋，历代皇帝用来打击和制约中央官僚体系的尚书、中书和门下三省又逐渐发展成为新的官僚体系。三省制度到了隋唐时代，进一步发展为一种相当成熟和完备的中央官僚机构。尚书、中书、门下三省的长官成了新的丞相，统领三省、六部、九寺、五监乃至整个官僚集团。

　　唐朝以中书、门下和尚书三省的长官同为朝中宰相，共议国政。中书和门下两省称北省，属决策部门;尚书省称南省，为执行部门。中书省执掌制令决策，凡军国大事，皆由中书省预先定策，草拟文件。门下省负责审议中书省草拟的文件，如果门下省审议通过，则交尚书省颁发执行。如果门下省对中书生草拟的文件有异议，则退还给中书省重新拟写。作为南省的尚书省是中央官僚体系中的执行部门，机构最为庞大，组织严密，分工明确，下设吏，户，礼，兵，刑，工六部。在三省六部的官僚体系中，就个人的权位而言，唐代的丞相个人不如秦王朝和汉初时的丞相那样位高权重，但唐代的丞相并非一人，而是由三省共同形成了一个相互依赖和相互制约的丞相集团，下属的三省、六部、九寺、五监的官僚体系也更为庞大和完备。

　　所以，对于唐代的君主来说，虽然丞相的权力一分为三，丞相的个人权力相对缩小，但是三省六部的建立使得君主面对一个更加庞大，更加严密，更加组织化的中央文官集团。这种高度组织化了的中央官僚集团对君主的限制和威胁更大。在唐朝初年，三省宰相在门下省共同议政，在高宗时改为在中书省议政，议事地点被称为政事堂，这个政事堂实际上成了宰相的常设办公机关，而三省宰相又形成自己的首席宰相，称为“执政事笔”。唐玄宗时的权相李林甫，杨国忠都是政事堂的首席宰相。有唐一代，可以说是皇帝与文官集团共治天下最成功的朝代。

　　从两汉到唐代的政治机构变迁再度说明，皇帝想用内宫机构来打击和制约官僚集团是无效的，皇帝从宫廷内部拿来限制和取代官僚体制的机构都无一例外地被纳入了官僚化的轨道。中国社会以士大夫为核心的文官体系像一个冶炼官僚的大熔炉，把一切进入权力领域的机构统统官僚化。皇权对文官集团的打击和制约不但没有使其弱小和收缩，反而推动官僚体制不断地组织化和成熟化。

　　明清时期的内阁和军机处

　　唐以后，历代的皇帝试图削弱中央的文官集团的企图仍未消失，但已经创造不出什么新的有效制度。中国历史进入宋代后，中央集权进一步加强，皇帝采取了两个方法来制约丞相的权力。一个是让唐代的低级官员参知政事进入丞相的政事堂共同议政以牵制丞相;另一个是设立枢密院主管军事、三司掌财赋，以此来削弱丞相的权力。但是这种改革只能使得中央的官僚机构叠床架屋，更加庞大。

　　明初，朱元璋以中书省统辖六部，中书省置丞相。但明洪武十三年，朱元璋怀疑丞相胡惟庸谋反，遂废中书省，宣布永不设相，从秦汉以来的丞相一职就此终结。但是，中国以士大夫为核心的文官集团早已跟丞相这个具体职位的关系不大，整个国家的治理已经完全依赖于整个文官系统，皇帝更是离不开文官系统。

　　对于像中国这样一个疆域广大，人口众多，百业兴盛的国家来说，实行中央集权的政治制度，必须要有一个庞大的官僚集团来统治国家，君主必须放权，否则国家无法治理。即使像朱元璋这样强势的开国君主也不得不依赖官僚集团。朱元璋废掉中书省和丞相职位，但国家还是需要人管理，所以不得不把中书省和丞相的权力分给六部，由六部尚书直接向皇帝负责。显然，皇帝一人无法事必躬亲地处理六部政务，到明成祖时，不得不以大学士入文渊阁办事，参与机务，称之为“内阁”。明仁宗起，内阁有代皇帝批答大臣表章、草拟敕令的权力，成为事实上的宰相。朱元璋的废相最终流于形式，反而导致六部的行政权力大大地扩张和新的内阁官僚出现。

　　清廷入关后，虽仿明代的内阁辖百官之制，但是入关前的封建贵族传统还很强大。清初在雍正前的政治制度是郡县制跟贵族制的混合，军国大事以议政王大臣会议的形式决定，内阁仅是执行部门。雍正皇帝为了独揽朝纲，一方面要排除议政王大臣和贵族参与军国大事的决策，另一方面要削弱内阁的权力，雍正设置直属皇帝的军机处，成为全国政务的总汇机关，总揽朝廷的军政大权。但军机大臣还是由大学士，各部尚书，侍郎等担任，军机处最后还是变成跟唐代宰相的政事堂类似的机构，成为中央官僚体系的核心。

　　君主的绝对权力是历史想象

　　从秦汉到清这两千多年的政治发展看，中国的君主与文官集团共享权力是一个普遍现象，造成这种普遍现象的最根本的原因在于君主无法一人治国。君主制的本性是要把天下百姓隶属于一姓，把国家变成个人的私产，把天下权力都集于一身;但是，在现实中，在可操作性上，君主个人仅仅凭自己和自己的家人是无法统治一个国家的，君主必须要和一定的政治集团共享权力才能够使整个社会运转，而这个政治集团，除了皇亲国戚和宦官，就只能是文官集团。相比于常常引发内乱的外戚或宦官专权，以士大夫为核心的文官集团仍是最好的权力共享者。君主只有依靠文官集团和官僚体制来维系江山社稷。

　　但在另一方面，任何一个权力机构都有着一种天然的摆脱控制和扩张的本性，如果不受到有效的制约和控制，这个权力机构一定会无限度地扩张。尽管文官集团通过得到君主的任命而使自己的统治行为具有体制内的合法性，但由于利益的驱使，文官集团在执行专制君主命令的过程中会不断地强化自身的力量，不断地攫取自身的利益，不断蚕食国家的权力资源。只要君主运用官僚体制来管理社会，君主就会受到官僚集团的制约和威胁。所以，君主只有跟文官集团共享权力才能有效治理国家。

　　作为名义上至高无上的君主，当然不愿意文官集团的力量成长壮大。为了防止官僚集团的扩张和膨胀，为了使国家大权牢牢掌握在自己手中，君主必然要采取各种手段和方式来削弱和限制文官集团的政治力量。从秦汉到清末这两千多年，皇帝对文官集团的打击和削弱从来没有停止过。但是，皇帝每次对政治机构的改革和采取的措施都被文官集团纳入了官僚化的过程，使得越改革政治机构，官僚机构越多;越打击官僚集团，官僚集团的规模越庞大，组织越严密。中央官僚体制从秦王朝时由丞相统领百官到后来隋唐的三省六部九寺五监，再到明清的内阁大学士和军机处，已经成为事实上治理国家的基本框架，君主根本无法离开。

　　由此可见，君主跟文官集团共享权力是君主不得已的选择，是中国古代政治权力相互制约的结果。那种简单地把中国的君主制度看成是没有权力制衡的家天下，以为君主拥有为所欲为的绝对权力的观点只是停留在历史的表象上，远未洞悉中国古代政治的本质。从表面上看，君权至高无上，普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。君要臣死，臣不得不死。因此，人们常常把这种制度称之为君主专制制度。但在实际上，中国的君主制度是以文官集团和官僚体系为基础，君主必须要依靠文官集团和官僚体制才能在事实上统治整个社会。皇帝可以罢黜丞相个人，也可以改变官僚体制结构，甚至取消丞相一职，但是皇帝无法取消整个文官集团和官僚体制，最终还必须依靠官僚集团来治理国家。从这一点上看，在中国两千多年的帝制中，君权与文官在权力上的相互制衡是一个非常普遍的现象。那种认为中国古代皇帝不受权力制衡的观点是想当然的。

　　在中国两千多年的帝制时期，君主独断朝纲从来就只是昙花一现的政治现象，从秦汉到清末，绝大多数时间都是君主与文官集团共享权力，君臣共断朝纲。康熙皇帝讲：“天下大小事务，皆朕一人亲理，无可旁贷。将要务分任于人，则断不可行。所以无论巨细，朕心躬自断制。”康熙这段话只能看成是君主专制制度下每一个想要有所作为皇帝的光荣梦想。但真正深谙中国君主制度真谛的是唐太宗李世民。李世民在总结隋王朝迅速灭亡的教训时指出：隋文帝“事皆自决，不任群臣。天下至广，一日万机，虽复劳神苦形，岂能一一中理!……此所以二世而亡也。”而李世民的治国理念是“择天下贤才，置之百官，使思天下之事，关由宰相，审熟便安，然后奏闻。”唐代成为两千多年中央集权社会的顶峰并不是偶然的，因为只有在唐代，中央集权下的君主和文官集团才达到了最佳的合作和良性循环，把这个制度的有效性充分地表现来。

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